В начале февраля СМИ и общественность были шокированы зверским убийством 12-летней девочки в Ташкенте. Высокопоставленные чиновники в своих соцсетях и выступлениях призывали наказать виновных, обещали принять меры, чтобы такого больше не повторилось. Прошло два месяца, и медиа-пространство Узбекистана снова бурлит. На этот раз возмущение вызвала история о том, что в Хорезмской области чиновники почти год насиловали несовершеннолетних воспитанниц семейного детского дома.
И снова все заговорили. И снова все зашевелились. И снова с трибун доносятся гневные голоса чиновников, которые призывают тщательно разобраться и наказать виновных, дают заведомо невыполнимые обещания, и пытаются успокоить общественность популистскими предложениями. На этом фоне красноречиво выглядит то, с каким сопротивлением сталкивалась разработка закона о защите женщин и детей от насилия. Кстати, по словам активистов и специалистов, работавших над созданием законопроекта, они до сих пор не знают, какие из предложенных ими формулировок включили — и включили ли вообще — в итоговую одобренную нижней палатой парламента версию.
Выйдем за рамки проблемы насилия против женщин и детей. Мы увидим, что ситуации, при которых есть какая-то проблема, все о ней говорят, для её решения создаются структуры, разрабатываются стратегии, проводятся конференции, но ничего не меняется. О проблемах вспоминают только после резонансных случаев. Шаблон реакции обычно стандартный: ажиотаж СМИ и общественности, грозные заявления с высоких трибун, показательные меры и… И пауза. До того, пока в очередной раз не случится нечто похожее.
Всё это демонстрирует неэффективность системы государственного управления в нашей стране.
Как функционирует госуправление в эффективной политической системе? Системе, в которой есть политическая жизнь, борьба за голоса электората, сменяемость власти и, самое главное, работающие законы? Такая система находится в постоянном движении. Она работает. Где-то более эффективно, где-то менее. Но работает. Каждый на своём уровне выполняет свои функциональные обязанности.
Коммунальные службы следят за чистотой и порядком. Педагоги — учат. Врачи — лечат. Полиция ловит преступников. Суды выносят решения — согласно букве закона. И так далее. Там, к примеру, не нужно ждать визита президента или главы правительства, чтобы починить замки на подъездных дверях или тротуар во дворе. Этим по умолчанию занимаются те, кому положено по их функциональным обязанностям. И делают они это вне зависимости от того, кто руководит страной или какая партия имеет большинство в парламенте.
Система госуправления, ставящая приоритетом защиту интересов власти, функционировать самостоятельно не может. В ней всё приходит в действие только тогда, когда поступает соответствующая инструкция сверху. И то двигается всё исключительно в том направлении и по тем вопросам, которые указаны в этой инструкции. Ей нужен общественный резонанс, чтобы функционеры, отвечающие за какую-либо сферу, начали выполнять свои непосредственные обязанности. В ней нет заинтересованности в выстраивании эффективных институтов. Потому что последние начнут работать так, как должны, а не как надо власти. Нет заинтересованности в верховенстве закона, потому что работающий закон — штука суровая и может вынудить власть делать то, что ей не нравится. Например, участвовать в конкурентной борьбе и уходить в случае поражения.
Такая система основывается на двух механизмах работы: популизм и пожаротушение. Популизмом в виде громких лозунгов, красиво расписанных стратегий и беспрерывного анонсирования о внедрении «передового опыта» она пытается прикрыть отсутствие желания и способности работать. Пожаротушением она вынуждена заниматься, когда какие-то инциденты, вызванные её бездействием, будоражат общественное сознание и вызывают рост социальной напряжённости.
Тот факт, что любое телодвижение системы управляемо и должно быть согласованно «наверху», приводит к тому, что большую часть времени она пребывает в спячке. Даже свои функциональные обязанности в ней нужно выполнять не так, как и когда надо, а так, чтобы понравиться руководству.
Мешая обществу действовать и брать ответственность на себя в сферах, в которых оно может и должно это делать, она сама не способна решать его проблемы. Соответственно и выбор исполнителей в ней отрицательный. Она не заинтересована в профессионалах. Профессионализм всегда будет уступать лоялизму. Лояльный неэффективный сотрудник будет предпочтительнее оппозиционно настроенного высококлассного специалиста.
История про хорезмских чиновников, насиловавших несовершеннолетних девочек, — яркий пример неработающей системы. В политической системе с эффективным госуправлением мы бы узнали о хорезмских событиях намного раньше — ещё на стадии открытия следствия. Максимум — после вынесения суровых приговоров. Мы же узнаём о них только после того, как оправдательный приговор преступникам стал достоянием общественности. Даже не тогда, когда он был непосредственно вынесен и система правосудия должна была активироваться. Не тогда, когда до сведения больших ответственных чинов доводили эту информацию. Нет. Почти полгода спустя. Когда об этом сделал публикацию проект Nemolchi.uz.
Вокруг хорезмских событий, конечно, будет развёрнута активная медиа-кампания. Все причастные к ней чиновники приложат максимум усилий, чтобы продемонстрировать, как они возмущены и сколько интересных решений у них есть. Скорее всего, виновных — вряд ли всех и вряд ли главных — показательно накажут. Но это всё бесполезно. Пройдёт пара месяцев, и мы будем обсуждать очередной похожий случай уже в другом регионе. Как это и было со всеми предыдущими резонансными делами. Потому что популистские лозунги и действия не решают проблем — они создают видимость их решения. А где-то — ещё и усугубляют. Потому что система, предпочитающая тушить пожары, а не предотвращать их, обречена метаться от одного возгорания к другому.
Медиа-резонанс вокруг чиновников-насильников в Хорезмской области ворвался в медиа-кампанию по референдуму о поправках в Конституцию Узбекистана. Кампанию, в ходе которой лояльные власти селебрити, спортсмены, представители ведомственных аналитических структур убеждают общество в том, что эти поправки сделают Узбекистан лучше. Но на самом деле вряд ли многое изменится. От текстов законов мало что зависит, если не создана система, в которой законы работают.
Создать что-то новое можно только тогда, когда госуправление перестанет функционировать в ручном режиме и обслуживать исключительно интересы власти. Когда все декларируемые реформы будут направлены на повышение эффективности работы системы, а не на закрепление статуса-кво. Когда у общества появятся реальные рычаги влияния на принимаемые решения. Когда решениям, у которых есть долгосрочные перспективы обеспечивать системные изменения, перестанут препятствовать чиновники, обеспечивающие сиюминутные личные интересы и интересы своего руководства. А пока этого не произошло, мы продолжим наблюдать за тем, как система госуправления работает от одного кризиса до другого и не может решить системные проблемы.
Мнение автора может не совпадать с мнением редакции.
Юрий Саруханян — специалист в сфере международных отношений, автор Telegram-канала «Серия пенальти».
