Азиза Умарова — руководитель компании SmartGov consulting, была мониторинговым экспертом Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), участвовала по линии Стамбульского плана действий ОЭСР в оценке реформирования госслужбы, открытости и качества госуслуг в Азербайджане, Таджикистане и Кыргызстане. Эксперт и член консультативного совета Астанинского хаба по делам госслужбы, международной площадки реформирования органов государственной службы.
На территории бывшего Союза Узбекистан является одной из последних стран, принимающих закон о государственной службе. Казахстан принял свой в 1999 году, Таджикистан — в 1997-м. Мы сейчас в 2022-м, хотя первый вариант проекта закона был готов еще в 1997-м. И принятие Законодательной палатой Олий Мажлиса долгожданного закона (теперь его должен одобрить Сенат) — несомненно, положительный шаг. Дающий нам шанс внедрить новеллы, извлечённые уроки последних десятилетий. Пока финальный текст закона не опубликован, не видя его, хотелось бы поговорить о пяти важных аспектах профессионализации госслужбы.
Прежде чем начать, хочу отметить важность чёткого определения концептуального видения. Для успешного закона необходимо определиться с видением по ключевым этапам от А до Я: «отбор — оценка деятельности госслужащего — продвижение по службе — завершение службы» и строить закон вокруг жизненного цикла госслужащего, от найма до выхода на пенсию.
Необходимо задать себе вопрос, какую проблему мы пытаемся решить данным законом? Что мы хотим изменить? Выражаясь простым языком, закон должен концептуально ответить на текущие вызовы. Полагаю, в контексте Узбекистана этими проблемами можно назвать ограниченность меритократии, непотизм, конфликт интересов, необоснованное увольнение госслужащих, отсутствие официальной формализованной оценки результатов деятельности госслужащих, низкую социальную защищённость чиновников, этические аспекты
и т. д. В связи с этим статьи закона должны коррелироваться с этими проблемами и предлагать решения.
Во-первых, кто нужен на госслужбе? Почему всё чаще на высоких трибунах говорят о кадровом голоде? Что такое компетенции и компетентностный подход к госслужбе, который широко применяется в госслужбах развитых стран? Компетенции — это перечень навыков, который дополняет технические знания кандидата, например, те самые аналитические способности, навыки общения/коммуникации, командная работа, умение проявлять инициативу, работать эффективно в кризисной ситуации, лидерство
Современные государственные службы — от Канады до Южной Кореи — давно перешли на матрицы компетенций, с перечислением группы компетенций, обязательных для каждой должности внутри госслужбы.
Необходимо на примере зарубежного опыта и нам внедрить матрицу компетенций на все должности, которые описывают основных навыки, ожидаемые от сотрудника на конкретной должности. Компетенции (5−6 штук) непременно используются при найме на работу и при оценке деятельности.
Второе — найм на госслужбу. Централизованный конкурсный отбор. Необходимо отказаться от формы-объективки. Она была создана для сотрудников правоохранительных органов (НКВД, если быть точнее) ещё в 1935 году и через несколько лет стала применяться ко всем госслужащим СССР. Спустя 80 лет почти без изменений она существует. Необходимо перейти на формат резюме, где не указываются место рождения (провоцирует местничество), этническая группа (способствует дискриминации), члены семьи (оправдывает непотизм), но, согласно международному опыту, обязательно фиксируются профессиональные достижения, навыки, функциональные задачи и зона ответственности кандидата в различных организациях и другое.
Когда говорится о централизации системы найма, речь идёт не только о направлении документов в один орган, но и применение, например, уполномоченным органом массового конкурса три-четыре раза в год в специальном тестовом центре, который выдавал бы сертификаты сроком действия успешным соискателям на один-три года, и это служило бы заменой начальных этапов отбора. Зачастую это тесты на знание законодательства, по логике, критическому мышлению, эрудиции и общему развитию. Либо технические тесты на конкретную отрасль. Это традиционная практика во многих странах. Она прекрасно применима и к нам. После прохождения технического теста проводится устное интервью на выявление компетенций. При этом всем кандидатам на интервью задаются одинаковые вопросы.
С конца 1990-х уже сформировался некий золотой стандарт в странах с профессиональной государственной службой. Там найм строится на трёх этапах:
1. Сдача резюме кандидата.
2. Технический тест на знания в отрасли.
3. Интервью по выявлению компетенций кандидата.
В-третьих, оценка профессиональной служебной деятельности госслужащего должна определяться на основе конкретных 5−10 ключевых целевых индикаторов (KPI), выставляемых в начале года, а в конце года руководитель с ведома отдела кадров проводит оценку выполнения. В середине года — промежуточный обзор (mid -term review) в форме беседы между подчинённым и руководителем. Методика данной оценки — это ключевая работа уполномоченного органа по делам госслужбы. Но определить KPI должен каждый госорган исходя из своих стратегических задач.
В идеале стратегические задачи должны быть на уровне центрального правительства (Кабинет министров) и спускаться каскадом во все министерства и далее вниз по вертикали — от министра до главспеца. В Сингапуре начальники отделов внутри ведомств рассматривают сообща оценку деятельности своих сотрудников за год и коллективно номинируют 10% на продвижение по службе либо денежные премии.
В-четвертых, конфликт интересов как драйвер коррупции. Согласно ОЭСР, конфликт интересов — это конфликт между общественно-правовыми обязанностями и частными интересами государственного должностного лица, при котором его частные интересы (вытекающие из положения государственного должностного лица как частного лица) способны неправомерным образом повлиять на выполнение им официальных обязанностей или функций.
Например, когда чиновник отдаёт крупные контракты членам своей семьи или аффилированным компаниям. Существует практика предупреждения коррупции, без доведения до деяния и уголовных дел. И для этого необходимо делать упор на конфликт интересов, который бывает разных видов: личный и государственный.
Надо обязательно по всей госслужбе установить форму «Уведомление о конфликте интересов» и обязать сотрудника через её заполнение уведомлять письменно своего руководителя.
Ключевые функции этого подхода:
1. Определение общих характеристик ситуаций, связанных с конфликтами интересов, которые могут подвергнуть риску добропорядочность организаций и отдельных лиц (даже беглый анализ новостей даёт понимание, где проблемы чаще всего).
2. Выявление конкретных проявлений неприемлемой ситуации, связанной с конфликтом интересов.
3. Руководство и приверженность реализации политики разрешения конфликтов интересов.
4. Осведомлённость, содействующая выполнению требований законов и правил, и предвидение направлений деятельности, уязвимых для риска, с целью проведения последующей профилактической работы.
В-пятых, как платить госслужащим? Госслужба обычно оценивается по размеру зарплат ниже международных корпораций. За исключением таких стран, как Сингапур, где министр может получать больше 1 млн долларов в год. Но принято платить соразмерно оплате в местном частном секторе, чтобы избежать утечки мозгов и нестабильности.
В зарубежной практике широко применима методика оценки размера окладов. Сейчас у министерств за одну и ту же работу — разные оклады, разница между министерствами может доходить до 100%.
Международный опыт рекомендует разделение категорий госслужащих вокруг 6−7 групп исходя из типа выполняемых работ и организацию salary survey (опроса оплат). То есть регулярно (раз в два-три года) отбираются компании в частном секторе, с сотрудниками которых сравнивают людей со схожими задачами и функциями. Например, приравнивается зарплата начальника информационно-сводного департамента и руководителя аналитической службы банка или компании, при условии выполнения одинаковых задач.
В некоторых странах госслужащие также получают бонусы в зависимости от коллективных усилий в середине и конце года, в привязке к показателям ВВП и росту экономики. Так, в 2018 сингапурские госслужащие получили в виде бонуса 2,5 зарплаты. В 2020-м они ничего не получили из-за пандемии, а в 2021-м — лишь 0,3 месячной зарплаты в июне и целый оклад в декабре.
Надеемся, что новый закон о госслужбе будет не рамочным, формальным и декоративным, а действительно внесёт лепту в создание профессиональной и эффективной системы госслужбы, став законом прямого действия.
В 2018 году я также писала статью о госслужбе: «Кадры решают всё: о реформе госслужбы».
Мнение автора может не совпадать с мнением редакции.
