Азиза Умарова — руководитель компании SmartGov consulting, мониторинговый эксперт Антикоррупционной сети Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), участвовала по линии ОЭСР в оценке реформирования госслужбы, открытости и качества госуслуг в Азербайджане, Таджикистане и Кыргызстане.

Узбекистан переживает эпоху серьезной трансформации общественного сознания на волне широкомасштабных реформ. Впервые на уровне государственных документов о реформировании системы госуправления заговорили в Стратегии действий по дальнейшему развитию страны на 2017−2021 годы. Затем указом президента от 8 сентября 2017 года о проведении административной реформы было поручено разработать и принять закон о государственной службе в контексте формирования эффективной системы профессиональной госслужбы и введения действенных механизмов противодействия коррупции в системе органов исполнительной власти.

На данный момент существует несколько версий законопроекта о госслужбе, и предстоит серьезная работа по его принятию и внедрению. Давайте рассмотрим, что являет собой профессиональная государственная служба и к каким принципиальным изменениям должна привести эта реформа.

Первое. Самое фундаментальное изменение, которые произойдет, — осознание того, что любого госслужащего нанимает государство.

Реклама на Газета.uz

Второе. Профессиональная госслужба строится на принципе, что посты должны занимать наиболее способные люди.

Какую проблему мы хотим решить?

Жесткая конкуренция между странами привела к тому, что компетентность госслужбы, способной решать оперативно и по-новому сложные вопросы, вышла на передний план и напрямую влияет на конкурентоспособность конкретного государства на международной арене. То есть профессионализация госслужбы должна помочь свести до минимума апатию, перегруженность и низкую исполнительскую дисциплину госслужащих и суметь привлечь наиболее компетентные кадры, понимающие свои задачи, способные мыслить стратегически, формировать и вести за собой команды, внедрять инновации и обеспечивать результат.

Несколько раз я приведу примеры из Сингапура. Неспроста. Это маленькое островное государство площадью чуть более 700 кв. км и с численностью населения 5,7 миллиона человек появилось на политической карте мира относительно недавно. Не имея природных ресурсов, сегодня это крупнейший мировой экономический, финансовый и торговый центр, лидер в области высоких технологий в Азии. При этом страна стоит в ряду самых «чистых» в коррупционном отношении государств, через запятую с Данией, Финляндией, Швецией и т. д.

Одним из факторов была именно профессиональная госслужба. Премьер-министр Ли Куан Ю, будучи блестящим выпускником Школы права Кембриджского университета, считал, что государство сможет быть сильным, только если самые лучшие его сыны и дочери придут на работу в госаппарат.

Что нового должен привнести закон о госслужбе

Реформа позволит решить вопрос правового регулирования госслужбы, создания целостного подхода к кадровой политике, выработать механизм привлечения, удержания и развития кадровых ресурсов, создания механизмов мотивации, оценки деятельности и, полагаю, повлечет минимизацию коррупциогенных рисков через внедрение этических кодексов. У нас есть уникальный шанс создать модель на основе опыта и ошибок других стран.

Если брать глобально, модели госслужбы делятся на несколько типов. Поговорим о двух основных: первая — это «открытая» англосаксонская модель государственной гражданской службы (новый государственный менеджмент). Сама управленческая парадигма предполагает внедрение рыночных принципов, передачу части функций негосударственному сектору (примерами являются Великобритания, США, Австралия, Нидерланды, Новая Зеландия и др.).

В открытой системе существует гибкость при подборе кадров: вы можете прийти на госслужбу в любом возрасте из частного сектора. Зарплата также зависит нередко от результатов работы. В данной модели прослеживается отсутствие единой четко организованной системы органов исполнительной власти, создание органов для решения какой-либо конкретной задачи, с поручением им в последующем сходных по содержанию задач. Например, известный в мире британский Delivery unit в офисе премьер-министра Тони Блэра («отдел выполнения предвыборных обещаний», его задачей было реальное повышение качества и эффективности госуслуг) стал одним из успешных примеров исполнения поставленных правительством задач и мог быть рожден именно в этой среде.

Вторая модель — «закрытая» модель государственной службы, характерная для стран континентальной Европы (Германия, Франция, Австрия, Италия). Консервативная, карьерная служба. Этой модели свойственна иерархическая организация системы с четкой, нормативно установленной компетенцией каждого уровня госслужбы и принципами должностной субординации. Ей также присуща «закрытая», иерархическая система отбора кадров для государственной службы. Обычно кадры заходят в молодом возрасте и двигаются наверх. Заработная плата, льготы и карьерный рост зависят от стажа службы и должности.

Нам следует выбрать разные элементы из разных моделей, чтобы построить новую систему. Идеальных готовых трафаретов не существует. Но независимо от выбираемой формы (закрытой или открытой) профессиональная госслужба позволит минимизировать проявления местничества и создаст условия для привлечения на госслужбу объективно сильных профессионалов из различных сфер.

Где мы можем найти положительные аспекты одной большой мозаики? Франция и Германия являются хорошим примером классической карьерной службы для нас. Канада подготовила отличный перечень должностей и функциональных обязанностей. Нидерланды и Финляндия — хороший пример централизации и стандартизации процессов, связанных с кадровой политикой. Сингапур, Нидерланды и Великобритания хороши как пример привлечения лучших на госслужбу, там поставлены на рельсы процессы отбора, работа с талантливыми, постоянно «шлифуются» управленческие компетенции.

Новый закон о госслужбе должен охватывать весь жизненный цикл и все аспекты прохождения службы: правовой статус госслужащих, права и обязанности, создание специализированного госоргана по делам госслужбы, прием на работу, оценка деятельности, оплата труда, социальный пакет, обучение госслужащих и повышение квалификации, конфликт интересов и его декларирование, кодекс этики, создание этических комиссий, поощрение, завершение работы на госслужбе и т. д.

1. Единый орган

Важным элементом является создание уполномоченного органа по делам госслужбы (обычно создают агентство по госслужбе при президенте). Следует отметить, Узбекистан несколько припозднился в этом вопросе. В Казахстане, Азербайджане, Таджикистане и Кыргызстане давно существуют централизованные органы по госслужбе и соответствующие законы.

В задачи органа должно входить регулирование централизованного найма на конкурсной основе. Положительным шагом можно считать недавнее объявление о внедрении конкурса по отбору перспективных управленческих кадров «Тараккиёт», но, полагаю, эффективность предлагаемого механизма только увеличится, если замещаемые вакансии будут иметь утвержденные функциональные обязанности и перечень компетенций на каждую позицию.

Единый орган также должен отвечать за формирование кадровых резервов на конкурсной основе; координацию кадровых служб госорганов; разработку реестра государственных должностей, а также классность чинов; внедрение этических норм и антикоррупционных мер на госслужбе; определение размеров оплаты и компенсаций, разработку нормативно-правовых актов в сфере государственной службы; методическое руководство кадровыми службами.

Но, по сути, главная задача данного агентства — смотреть и думать наперед. Орган должен вырабатывать стратегические планы развития госслужбы. Постоянно собирать и анализировать данные, чтобы понять, какие кадры будут востребованы, определять требуемые компетенции. Специфика работы на госслужбе постоянно меняется, и анализ требуемых навыков и компетенций помогает принять адекватные меры для подготовки к будущему. Например, сегодня все больше требуются госслужащие, способные давать новаторские решения, с навыками дата-аналитики (способные анализировать и интерпретировать цифры), разбираться в информационных технологиях и уметь строить конструктивный диалог с общественностью.

2. Размер госслужбы

Важно сразу определить охват закона о госслужбе. И тут нужно предостеречь от чехарды вокруг понятийного аппарата и четко разделять бюджетных работников (public servants) и гражданских госслужащих.

Вопросы низкой заработной платы и общая демотивация сегодня стоят перед многими. Но начинать реформу надо с тех, кто имеет управленческие функции. То есть речь идет о работниках правительства, исполнительном аппарате президента, аппаратах судов, парламента, министерств и госкомитетов, ЦИК, центральных органах исполнительной власти, постоянных представительств в международных и межгосударственных организациях, местных исполнительных органах власти.

К госслужащим не относятся выборные должности и квазигосударственный сектор, то есть госпредприятия. К понятию гражданской госслужбы также не относятся врачи, учителя и правоохранительные структуры. Для бюджетных работников надо разработать отдельно закон о публичной службе (либо любое другое название, охватывающее данную категорию). Самое интересное, когда мы отделим бюджетников от классических гражданских госслужащих, у нас их окажется чрезвычайно мало. Если бы их кто-нибудь посчитал, было бы наглядно.

3. Найм на госслужбу

Немалая доля проблем, связанных с кадрами, берет истоки в методах отбора. «Объективка», которая используется кадровыми службами при найме, является формой, разработанной еще в 1935 году. За 80 лет сменились режимы экономического регулирования, хозяйственный уклад, сама специфика работы госорганов претерпела колоссальные изменения. Произошла трансформация общественного сознания, а мы используем документы для подбора кадров, где отсутствуют привычные для частного сектора графы: функциональные задачи на конкретной должности, достижения, навыки и компетенции.

Что такое компетенции, спросите вы. Это перечень индивидуальных навыков, знаний и умений для каждой должности. Именно на них нередко ссылаются, характеризуя «кадровый голод» на госслужбе. Например, способность внедрять инновации — это компетенция, равно как и аналитические способности, умение работать в команде, лидерские качества, управление конфликтами, процесс принятия решений, ведение переговоров и т. д.

Великобритания разработала 10 компетенций для госслужащих, их можно разделить на три кластера:

  • задавать стратегическое направление;
  • вовлекать людей;
  • давать результат.

Что касается непосредственно процесса найма, то системы в мире эволюционируют от сугубо централизованной до автономных. То есть либо государство прогоняет всех через единый тестовый центр, либо госорган сам определяет форму найма. Все чаще прибегают к смешанной модели, когда до какого-то уровня идет централизованный единый конкурс, но также есть некая гибкость у госорганов. В условиях Узбекистана видится важным создать на первоначальном этапе единый централизованный механизм найма с тремя ступенями отбора:

  1. анкета (нового формата);
  2. письменный тест, направленный на выявление технических знаний в конкретной отрасли;
  3. интервью (собеседование) для выявления уровня владения компетенциями.

Разумеется, отдельный механизм должен быть выработан для подбора кадров руководящего звена.

4. Разделение на политических и административных служащих

Полагаю, это один из наиболее сложных для пояснения аспектов профессионализации госслужбы. Во многих государствах существует подобное разделение, целью его является минимизация политического давления на госслужащих. Cоветники президента, премьер-министр, министры, судьи, депутаты является политическими служащими. Тогда как постоянство госслужбы формируют административные служащие, то есть профессиональные госслужащие. Примечательно, при смене министров костяк госслужащих не меняется.

Давайте взглянем, как на практике в министерстве это могло бы выглядеть. Предлагаемые варианты строятся на международной практике:

  1. Министр (политический назначенец) — это политическая должность, с четкой повесткой дня. Зачастую не требуется быть экспертом той сферы, в которой он руководит. Должен быть хорошим управленцем и определять стратегические вопросы.
  2. Ответственный секретарь (самая высокая в госоргане административная должность, которая обеспечивает стабильность госслужбы, данный человек возглавляет аппарат центрального органа, отвечает за внедрение антикоррупционных мер).
  3. Вице-министр (или заместитель министра).
  4. Директор департамента.
  5. Заместитель директора департамента.
  6. Руководитель управления.
  7. Главный эксперт.
  8. Эксперт.

5. Как готовить управленцев будущего

Национальный кадровый резерв является важным шагом в создании системы, заточенной под принципы меритократии. Благодаря резерву можно быстро заместить вакансии управленческого звена, обычно работа связана с функциями выработки стратегии, планирования, административно-организационной, контрольной и т. д. «Соль» данного резерва в том, чтобы выявлять таких людей не по рекомендации, а все-таки путем прозрачного конкурсного отбора.

В Сингапуре порядка 300 человек отбираются путем конкурса, большинство приходит со школы. Это молодые люди (также введена программа для среднего возраста mid-career), которых прогоняют через жесткий многоступенчатый отбор с письменными (математика, английский и т. д.), психологическими тестами и интервью. Затем их отправляют на учебу за рубеж в лучшие университеты.

Есть две линии, по которым отбирают и пестуют будущих управленцев:

1. Общий профиль (Administrative service)

Это будущие ответственные секретари, министры. По возвращению в страну им предстоит ротация по два-три года в разных ведомствах, чтобы человек получил понимание и сумел в будущем работать с разными командами, координируя их (whole-of-government approach).

2. Отраслевой (Public Service Leadership Programme)

Существует деление на социальный сектор, экономику, инфраструктуру, безопасность, центральную администрацию.

6. Как оценивать работу госслужащих

Оценка деятельности госслужащего не должна происходить в отрыве от целей и задач самого правительства. То есть оценка работы любого госслужащего должна быть выстроена по вертикали. Опыт развитых стран доказывает важность утверждения четкого стратегического плана для центрального правительства — Кабинета Министров, предположим, 25−30 больших целей на ближайшие пять лет. И затем в целях синхронизации действий на всех уровнях госслужбы каждый госорган вырабатывает свои планы действий, с целевыми показателями в поддержку планов на уровне правительства.

Исходя из тематических информационно-аналитических департаментов внутри Кабинета Министров, можно было бы предложить пять кластеров для стратегических задач:

  1. Экономическое развитие и благосостояние граждан (макроэкономическая ситуация, предпринимательство, рынок труда, образование, деловая среда).
  2. Конкурентоспособность страны (тут могли бы рассматриваться сокращение госрегулирования, оптимизация госпредприятий и регуляторной функции, облегчение процедур, анализ регуляторного воздействия, развитие транспортной инфраструктуры, интернет и т. д.).
  3. Инклюзия (социальная защита, люди с инвалидностью, уязвимые граждане, социальные услуги, гражданское общество).
  4. Охрана природы и устойчивое развитие, качество жизни (ЖКХ, инфраструктура).
  5. Безопасность (чрезвычайные ситуации, отношения в регионе).

Бюджетирование для реализации целей также должно стать программным (programme-based budgeting), то есть средства должны выделяться под достижение целевых показателей. При данном раскладе не составит большого труда сформулировать цели работников — по вертикали от министра до рядового специалиста. Главное, это позволит распределять максимально эффективно время и ресурсы.

Оценка деятельности госслужащего должна проходить раз в год (с промежуточными обзорами, если требуется) на предмет достижения поставленных в начале года целей (5−10 конкретных целей). Важно: оценка проходит коллективно. То есть наиболее эффективные госслужбы обсуждают оценки подчиненных в группе руководителей, скажем, оценки начальников департамента обсуждают все замминистра за одним столом. Непосредственный куратор представляет свое видение, но остальные могут внести дополнения. Таким образом искореняется какой-либо непотизм или фаворитизм. На этих же встречах коллективно определяют возможность для продвижения.

7. Как удерживать на госслужбе

У нас остро стоит вопрос оплаты труда. Поэтому начнем с финансовой стороны вопроса. Следует отметить, Конвенция ООН против коррупции в статье 7 отдельно говорит о необходимости справедливого оклада как способе предупреждения коррупции.

В мировой практике оплата труда на госслужбе анализируется с учетом трех факторов:

  • корреляция с оплатой труда на схожих должностях в частном секторе (обзор зарплат — salary survey);
  • соотношение средней заработной платы и ВВП на душу населения;
  • соотношение самой высокой и самой низкой зарплаты в госсекторе (коэффициент дифференциации оплаты труда).

Давайте взглянем, как проводится обзор зарплат. Сопоставляются данные по зарплатам и компенсациям на схожих должностях в частном и государственном секторах. Для чего это делается? Чтобы государство четко понимало, сколько нужно платить, чтобы наиболее способные госслужащие не перетекали в частный сектор. В Великобритании госслужащие получают на 18% меньше среднего в частном секторе, в Канаде — на 1% ниже, в США — на 6%, в ОАЭ — на 15% ниже (данные Регионального хаба в сфере госслужбы в Астане, ПРООН). Тут важно видеть, что во всех странах непременно сопоставляют заработки между государственными органами и частным сектором, и стараются сокращать разрыв. В Сингапуре, например, на госслужбе получают даже на 2% больше частного сектора. Кроме того, по итогам выведения макроэкономических показателей за год госслужащие получают пропорциональный бонус. То есть «вся страна поработала хорошо».

Ли Куан Ю в ответ на критику высоких окладов министров в 2007 году сказал: «Лекарство от речей о невозможности высоких окладов госслужащих — это хорошая доза некомпетентных людей в правительстве. Вы получите развал страны и после этого никогда не соберете Сингапур воедино. Шалтай-болтай не сможет собрать все снова… из-за этого ценность ваших экономических активов снизится, безопасность страны окажется под угрозой, а женщины станут прислугой в другой стране».

При этом оплата и карьерные перспективы рассматриваются как важные, но далеко не единственные условия для повышения мотивации и результативности деятельности.

Обеспечение справедливых условий оценки результатов, состояние организационной культуры на госслужбе, профессиональной подготовки и развития играют не меньшую роль. Также все чаще говорят о внутренней мотивации (Intrinsic motivation), когда госслужащий должен понимать высший смысл своей работы, иметь ценности, позволяющие работать во имя общественного блага. За рубежом миссия и видение имеются у каждого госоргана и размещаются на самых видных местах. Например, миссия Министерства образования Сингапура звучит так: «Сформировать будущее нации, формируя людей, которые определят будущее нации. Министерство образования предоставит нашим детям сбалансированное и всестороннее образование, разовьет их полный потенциал и воспитает хорошими гражданами, сознающими свой долг перед семьей, сообществом и страной».

Для обеспечения организационной культуры во многих странах (от Канады до Сингапура) существуют Недели госслужбы (Public Service Week), когда проводят тематические выставки, конференции по тематике госслужбы, награждают и премируют лучших госслужащих. Это повышает престиж государственного сектора как работодателя, мотивирует людей и позволяет напомнить еще раз об их миссии, важной роли в общественном строительстве. В целом, это создает хороший баланс в увязке с общей жесткой дисциплиной и ответственностью за результаты работы.

Реформа госслужбы является краеугольным камнем в свете происходящей общественной трансформации. Именно от видения, профессионализма и личностных качеств людей, определяющих вектор развития отраслей, будет зависеть результативность всех проводимых реформ и будущее нашей с вами страны. Хочется верить, что у нас все получится.

Мнение автора может не совпадать с мнением редакции.