Доклад специального докладчика ООН по вопросу о независимости судей и адвокатов Диего Гарсия-Сайяна, посетившего Узбекистан по приглашению правительства в 2019 году, был представлен Совету ООН по правам человека и опубликован 13 июля.
В ходе своей поездки спецдокладчик встретился с президентом Шавкатом Мирзиёевым, министрами иностранных дел, юстиции, внутренних дел, председателями и членами палат парламента, генеральным прокурором, омбудсменом, председателями Конституционного суда и Верховного суда, Высшего судейского совета, судьями нижестоящих судов, адвокатами и членами гражданского общества.
В докладе выражается сожаление по поводу того, что некоторые представители гражданского общества, с которыми встречался специальный докладчик в ходе визита, подвергались наблюдению и допросам до или после их встреч с ним. Специальных докладчик сообщил о своей озабоченности этим вопросом представителям правительства.
«Эти действия, которые были предположительно совершены представителями государственных служб безопасности, представляют собой акты запугивания и репрессий в отношении тех, кто стремится сотрудничать или сотрудничал с ООН в области прав человека», — отмечается в докладе.
В преамбуле доклада отмечается: «До сих пор внешнее воздействие в ряде аспектов подрывает как независимость судебной власти от других ветвей власти, так и независимость отдельных судей, необходимую им для беспристрастного и самостоятельного разрешения дел, находящихся на их рассмотрении. За прокурорами сохранена главенствующая роль в уголовном судопроизводстве».
Представляя доклад Совету ООН по правам человека, Диего Гарсия-Сайяна отметил, что судебную систему Узбекистана пока нельзя считать независимой: «Органы государственной власти, и в частности Президент, сохраняют важные функции, связанные с организацией и деятельностью судебной системы».
Ниже перечислены основные наблюдения, заключения и рекомендации спецдокладчика относительно судей, прокуроров и адвокатов, а также доступности судов и трибуналов.
Позитивные изменения
Постепенно меняется ситуация, когда в уголовном судопроизводстве роль судей ограничивалась автоматическим утверждением предложений прокурора, изложенных в обвинительном заключении, и возможности защитников по оказанию действенной помощи крайне ограничены, говорится в докладе.
Укрепление независимости судебной власти и более свободное осуществление профессиональной деятельности юристами стало возможным благодаря таким мерам, как создание Высшего судейского совета, реорганизация судебной системы, создание новой системы административного правосудия, новые процедуры отбора и назначения на судейские должности.
В результате увеличилась доля оправдательных приговоров по уголовным делам, что спецдокладчик называет показателем укрепления самостоятельности судей. Прозрачности работы судов способствует регулярная публикация судебных решений на сайте Верховного суда и внедрение электронных судебных процедур.
Для укрепления правовой и институциональной основы рекомендуется рассмотреть включение в Конституцию нового положения, о том, что в случае коллизии между источниками права международные нормы и стандарты в области прав человека имеют преимущественную силу над стандартами законодательства и подзаконных актов.
Физическая доступность судов и трибуналов
Признавая усилия страны для обеспечения доступности зданий судов для инвалидов, Диего Гарсия-Сайян сообщил, что недавно реконструированные здания, которые он посетил, оказались не полностью доступны для инвалидов. По словам нескольких собеседников спедокладчика, большинство помещений судов, особенно за пределами основных городов, остаются полностью недоступными для инвалидов.
В связи с вопросом о доступности судопроизводства специальный докладчик обеспокоен недостаточным числом сурдопереводчиков, отсутствием документов, в том числе судебных решений, в доступных форматах для лиц с сенсорными, интеллектуальными или психосоциальными расстройствами, а также отсутствием политики по расширению возможностей инвалидов прямо или косвенно участвовать в работе системы правосудия в качестве адвокатов, судебных работников или сотрудников правоохранительных органов.
Рекомендовано устранить архитектурные и языковые барьеры, которые сейчас препятствуют или ограничивают право инвалидов на доступ к правосудию наравне с другими. Специальный докладчик призывает сообщество доноров продолжать поддерживать усилия Узбекистана по обеспечению реального доступа инвалидов к правосудию в сотрудничестве с гражданским обществом, в том числе с организациями инвалидов.
Проблемы на пути создания независимой и беспристрастной судебной системы
Судьи. Угрозы независимости судебной деятельности и некоторые рекомендации
В Основных принципах независимости судебных органов ООН 1985 года предусмотрено, что статус судей, включая срок их полномочий, независимость, безопасность, вознаграждение, условия службы, пенсии и возраст выхода на пенсию, должен регулироваться законом.
В Узбекистане же основные вопросы, касающиеся отправления правосудия, включая организацию и функционирование судебных органов, оплату труда судей и работников судов, регулируются указами президента.
В рекомендациях Узбекистану для укрепления независимости судебной власти указано, что для сведения к минимуму политического вмешательства организация и функционирование судебной системы должны регулироваться только законом.
Полномочия президента по назначению обычных судей были упразднены и перешли к Высшему судейскому совету, однако президент сохраняет полномочия в отношении организации и деятельности судебной системы, в частности право назначать старших судей и утверждать структуру и штатную численность судов, отмечается в докладе.
Полномочия президента по назначению старших судей и утверждению решений, относящихся к судебной системе, следует передать Высшему судейскому совету или самой судебной системе, указывается в рекомендациях.
Как говорится в докладе, согласно нескольким источникам, прокуратура пользуется чрезмерными полномочиями в уголовных делах и в своей общей надзорной деятельности, говорится в перечислении факторов, влияющих на независимость судебной власти. По мнению ряда источников спецдокладчика, широкое и заметное присутствие органов безопасности в повседневной жизни граждан и в госучреждениях оказывает особое влияние на работу прокуратуры. В результате самостоятельность судей в вынесении решений на основе беспристрастности, фактов и в соответствии с законом, де-факто сводится к поддержанию предложений прокурора в обвинительном заключении.
Дополнительную угрозу независимости судебной системе создают пирамидальная структура системы правосудия и чрезвычайно широкие полномочия председателей судов в отношении отбора, поощрения и оценки судей, а также наложения на них дисциплинарных взысканий, говорится в докладе.
Председатели судов или глава вышестоящего суда могут вмешиваться в рассмотрение уголовных дел в судах низшей инстанции, давать указания судье относительно исхода судебного разбирательства или требовать от судьи отчёта о ходе рассмотрения дела.
Собеседники специального докладчика подтвердили, что практика вмешательства в процесс принятия судебного решения путём оказания давления на судью не изжита из системы и что председатель суда нередко выполняет посредническую функцию в этом процессе, отмечается в докладе.
Всем госучреждениям следует уважать и соблюдать независимость отдельных судей без ограничений, ненадлежащего влияния, незаконного стимулирования, давления, угроз либо прямого или косвенного вмешательства со стороны любого органа власти, включая прокуратуру и судебную иерархию, гласят рекомендации специального докладчика.
В соответствии с международными стандартами мандат председателей судов следует ограничить представительскими и административными функциями. Они не должны участвовать в отборе судей или в дисциплинарном производстве в отношении судей. Дискреционные полномочия, возложенные на председателей судов в отношении заработной платы и премий судей, следует отменить, говорится в рекомендациях.
Ряд рекомендаций касается дисциплинарного производства. Так, согласно рекомендациям, привлечение судей к дисциплинарной ответственности следует ограничить случаями, прямо предусмотренными законом в рамках справедливой и надлежащей процедуры в суде или аналогичном независимом органе. Также, полномочия по привлечению судей к дисциплинарной ответственности следует предоставить только Высшему судейскому совету. Для того чтобы свести к минимуму угрозу независимости судебной власти, вытекающую из пирамидальной структуры системы правосудия, председатели судов могли бы подавать жалобу в орган, компетентный получать жалобы и проводить дисциплинарные расследования, но их не следует наделять полномочиями либо предлагать, либо принимать дисциплинарные меры, предлагается в докладе.
Судьи, которые рассматривают дело без учёта предложений прокурора, содержащихся в обвинительном акте, или указаний, полученных от судебной иерархии, могут оказаться в ситуации, когда принятое ими решение отменяется в апелляционном порядке, указывает специальный докладчик. Кроме того, по представлению прокурора может быть проведена проверка вынесенных ими ранее приговоров с целью установления процента судебных решений, которые были частично или полностью отменены вышестоящими судами.
В рекомендациях указано, что полномочия прокуроров следует ограничить уголовной сферой (досудебное расследование и исполнение уголовного наказания). Следует рассмотреть вопрос о передаче широких надзорных полномочий, возложенных на сотрудников прокуратуры, другим госорганам, например, судебным органам, когда это целесообразно, или независимому национальному правозащитному учреждению. Полномочия прокуроров по истребованию дела или принесению протеста на решения суда следует отменить.
Высший судейский совет, отбор судей и гарантированный срок полномочий
Специальный докладчик в своем докладе приветствует создание Высшего судейского совета, но вместе с этим считает, что положения, касающиеся состава и функций совета, не обеспечивают достаточных гарантий ограждения судебных органов и прохождения судейской службы от внешнего политического давления, главным образом со стороны исполнительной власти.
Так, закон «О высшем судейском совете» предоставляет президенту широкие полномочия по назначению членов совета. Для того, чтобы оградить совет от внешнего политического вмешательства, следует избегать участия политических властей, например, президента, на любом этапе процесса отбора, говорится в докладе.
Члены Совета должны избираться своими коллегами на основе надлежащих процедур отбора, гарантирующих более широкую представленность судебных органов на всех уровнях. Следует избегать вмешательства в этот процесс со стороны судебных иерархических структур.
В настоящее время совет отвечает за отбор и назначение большинства судей в стране (судей военных судов, областных и судов Ташкента, председателей и судей межрайонных, районных и городских судов). При этом совет не играет никакой роли в подборе наиболее высокопоставленных судей,
Рекомендации спецдокладчика касаются пересмотра порядка отбора председателей и заместителей председателей судов областных, военных судов, судов города с целью ограничения дискреционных полномочий президента по отбору кандидатов, представленных Высшим судейским советом. В случае сохранения за президентом права официально назначать судей, назначение следует производить на основе рекомендации Совета, которой президент следовал бы на практике.
Процедуру отбора председателей, заместителей председателей и судей Конституционного суда и Верховного суда следует пересмотреть в целях уменьшения политизации судебных назначений. В случае сохранения за Сенатом (Олий Мажлисом) полномочий по официальному назначению судей, назначение следует производить в рамках прозрачного процесса по представлению Высшего судейского совета, которому парламент следовал бы на практике.
Ряд рекомендаций относится к гарантированному сроку полномочий судей. Специальный докладчик отмечает, что позитивным шагом в правильном направлении являются изменения в статье 63−1 Закона «О судах», согласно которым судьи назначаются на первоначальный 5-летний срок, затем на 10-летний срок и на последующий бессрочный период пребывания в должности.
Однако система двух временных назначений до достижения бессрочного назначения на должность по-прежнему подвергает судей риску неправомерного давления и вмешательства в их работу в течение первых 15 лет. Для укрепления независимости судебной власти нужно установление четкой процедуры, обеспечивающей объективную и прозрачную оценку и повторное назначение судей по истечении первоначального пятилетнего срока пребывания в должности.
Женщины в составе судейского корпуса
В судебной системе Узбекистана женщины по-прежнему составляют незначительное меньшинство. По последним оценкам, из 1038 судей только 129 (12,4%) — женщины. Гендерный разрыв особенно очевиден в уголовных и административных судах, где женщины составляют около 8% от общего количества судей (соответственно, 25 из 319 и 18 из 203).
В докладе приводится мнение властей государства о том, что низкая представленность женщин в судах, в особенности в уголовных и административных, является результатом образовательного и профессионального выбора женщин. Власти указывают на то, что женщины предпочитают заниматься профессиями, которые обеспечивают лучший баланс между личной жизнью и трудовой деятельностью, а в рамках судебной системы предпочитают заниматься вопросами, относящимися к семейному законодательству, а не более сложными и требующими много времени уголовными и административными вопросами, сообщается в документе.
Специальный докладчик же высказывает мнение, что недостаточная представленность женщин может быть отражением глубоко укоренившихся стереотипов, касающихся роли и обязанностей женщин и мужчин в семье и обществе, стереотипов, которые приводят к дискриминации женщин и укоренению их подчинённого положения в семье и обществе.
Прокуроры
В соответствии с законом «О прокуратуре» генеральный прокурор назначается на пятилетний срок президентом с последующим утверждением Сенатом. Ни в Конституции, ни в законе не уточняется, какой квалификацией должны обладать кандидаты на эту должность и какой должна быть процедура их отбора и назначения. Аналогичным образом, основания отстранения от должности генерального прокурора и его порядок не регулируются законом.
По мнению специального докладчика, эти процедуры не обеспечивают достаточных гарантий предотвращения неправомерного политического влияния со стороны законодательной и исполнительной ветвей власти в процессе назначения и смещения генерального прокурора. Они могут препятствовать институциональной независимости прокуратуры в целом и создавать значительный риск коррупции.
Разработка чётких и объективных критериев и порядка отбора и назначения генерального прокурора, а также привлечение к этой процедуре гражданского общества могло бы повысить прозрачность процесса и снизить риск политизации прокуратуры.
Процедуры отбора и отстранения от должности генерального прокурора должны основываться на объективных требованиях, которые прежде нужно установить законом. Закон должен предусматривать соответствующие механизмы содействия участию гражданского общества и широкой общественности в оценке квалификации, опыта, независимости и добросовестности кандидатов.
Для сведения к минимуму риска политизации процесса отбора роль президента и Сената следует ограничить выбором лица, назначаемого из списка предварительно отобранных кандидатов, подготовленного независимым органом, например прокурорским советом в соответствии с законом, говорится в рекомендациях. Этот орган должен быть независимым от генерального прокурора и включать представителей гражданского общества, чтобы избежать любого риска корпоративизма или свести его к минимуму.
Нынешняя система, при которой все прокуроры назначаются генеральным прокурором на пятилетний срок, не может рассматриваться как соответствующая международным стандартам независимости органов прокуратуры. Для укрепления независимости прокуратуры и решения всех вопросов, связанных с прохождением службы работниками прокуратуры, было бы целесообразно создать институт прокурорского самоуправления, например прокурорский совет, говорится в докладе.
Условия и порядок отбора кандидатов в органы прокуратуры должны регулироваться законом. Компетенцию по оценке кандидатов следует передать независимому органу прокуратуры, например прокурорскому совету.
Анализируя полномочия прокуроров по проверке законности судебных решений и собранных по делу материалов, независимо от того, участвовали ли они в судебном разбирательстве, и могут опротестовать решения по уголовным, гражданским, экономическим и административным делам в вышестоящем суде, специальный докладчик заключает, что эти полномочия, представляющие собой рудимент правовой системы бывшего Советского Союза, нарушают принципы разделения властей и независимости судебной власти и создают значительные коррупционные риски с учётом иерархической структуры органов прокуратуры и того, что генеральный прокурор назначается политическими органами.
Право на опротестование вступивших в законную силу решений не соответствует ряду принципов верховенства права, в частности принципам res judicata и правовой определенности. Судебные ошибки должны рассматриваться в рамках процедуры апелляции или кассации или при возобновлении рассмотрения дел в исключительных случаях, например по вновь открывшимся обстоятельствам.
Как уже отмечалось выше, специальный докладчик указывает, что полномочия прокуроров следует ограничить уголовной сферой (досудебное расследование и исполнение уголовного наказания).
Адвокаты
Серьёзную обеспокоенность спецдокладчика вызывает немногочисленность адвокатов в Узбекистане. Большинство адвокатов живут и работают в Ташкенте. В других районах страны ощущается острая нехватка адвокатов, что серьёзно сказывается на доступе к правосудию, утверждается в докладе.
Прежде всего многим адвокатам, судя по всему, трудно получить доступ к подзащитным, которые были задержаны или заключены под стражу, отмечает Диего Гарсия-Сайян. По его информации, с целью воспрепятствования свиданиям адвокатов со своими подзащитными сотрудники пенитенциарных учреждений или следственных органов приводят формальные причины, например они ссылаются на характер предъявленных обвинений. В некоторых случаях тюремная администрация оказывает давление на заключённых, заставляя их отказаться от своего права на помощь адвоката по своему выбору.
Жалобы, поданные в компетентные органы адвокатами, в которых они заявляют об отсутствии у них доступа к своим подзащитным, не рассматриваются в оперативном порядке или просто игнорируются без каких-либо дополнительных объяснений, отмечает спецдокладчик. В крайних случаях адвокатам не удаётся провести свидания со своими клиентами до окончания предварительного следствия.
В отношении описанных проблем специальный докладчик даёт следующие рекомендации:
«Следует принять все соответствующие меры для обеспечения того, чтобы задержанные или заключённые под стражу лица, которым было или не было предъявлено уголовное обвинение, получали незамедлительный доступ к адвокату по своему выбору. Государству следует также предусмотреть минимальные гарантии для обеспечения того, чтобы адвокаты могли свободно и без какого-либо запугивания, помех, преследований или неправомерного вмешательства выполнять свои профессиональные обязанности».
Эти гарантии должны включать доступ к надлежащим помещениям в тюрьмах и местах содержания под стражей для свиданий со своими подзащитными без прослушивания и в условиях полной конфиденциальности; а также безотлагательный доступ к информации, материалам дела и документам, имеющимся в распоряжении государственных органов, которые необходимы для оказания реальной юридической помощи своим подзащитным.
К сотрудникам правоохранительных органов и прокуратуры, которые препятствуют или ограничивают право адвокатов оказывать помощь своим подзащитным, следует применять строгие наказания.
В закон «Об адвокатуре» следует внести поправки с целью устранения широких полномочий, возложенных на Министерство юстиции в отношении организации и функционирования адвокатуры, которые подрывают независимость Палаты адвокатов и, следовательно, свободное и независимое осуществление адвокатской деятельности, заключает специальный докладчик.
