Конечной целью любой административной реформы является компактная, профессиональная, эффективная система государственного управления, способная решать задачи государственной политики и обеспечивать ожидаемые обществом результаты. Такая формулировка цели административной реформы звучит универсально и вряд ли может подвергаться сомнению. Однако дорожная карта реализации этой цели и процессы трансформации системы государственного управления всё ещё нуждаются в доработке.
Об этом — новая колонка руководителя Центра государственного строительства и публичного права Университета мировой экономики и дипломатии Узбекистана, доктора юридических наук, профессора Исы Хамедова. Ранее профессор публиковал на «Газете.uz» целый ряд статей, посвящённых административной реформе.
Ещё в Концепции административной реформы 2017 года (указ президента УП-5185 от 08.09.2017 года) были поставлены все необходимые задачи для создания в стране современной системы «умного» управления: оптимального по структуре, функциям и численности, способного стратегически планировать, оперативно и гибко внедрять инновации, укомплектованного профессиональными кадрами, не подверженными коррупции.
Насколько удалось их реализовать, требует объективной оценки и всестороннего анализа. Во всяком случае, в начале 2022 года,
По данным Минюста, в результате анализа действующей системы государственного управления были выявлены проблемы конфликта интересов, раздробления функций управления, возложения некоторых государственных функций на неподходящие структуры (предприятия), по-прежнему, были распространены параллелизм и дублирование функций, множились, несмотря на меры по их упразднению межведомственные коллегиальные органы.
В целом, вывод очевиден: несмотря на пять лет активных усилий проблему структурно-функциональной оптимизации государственного управления не удалось решить. Можно ли сказать, что организационная структура и функции государственного управления выстроены оптимально в результате недавней административной реформы, проведённой в декабре 2022 года (указ президента УП-269 от 12.12.2022) — январе 2023 года (УП-14 от 25.01.2023)? Пока на этот вопрос нельзя ответить однозначно. Во всяком случае, некоторая поспешность решений, отсутствие должной экспертной дискуссии при подготовке реформы вызывает сомнения и вопросы в научной обоснованности некоторых решений.
Необходима научная основа
Здесь мы выходим на проблему организации разработки программы административной реформы и управления ее реализацией. Хочу обратить внимание на ряд существенных моментов. Современное государственное управление — это сложноорганизованная массовая деятельность по ведению повседневных дел общества. Чтобы грамотно устроить эту деятельность с учётом всех политических, правовых и социально-экономических параметров, необходимы научные знания, причём даже комплекс знаний целого ряда социальных наук.
По идее это означает, что любую административную реформу должен предварять этап всесторонней научно-аналитической разработки темы. И результаты этой разработки должны пройти апробацию как минимум в экспертных кругах.
Одна из причин, почему государственный аппарат управления оказался раздутым и плохо организованным, вопреки поставленным задачам реформы, — это отсутствие должного научно-обоснованного подхода к созданию и реорганизации органов государственного управления. Организационные структуры нередко создаются под актуальный вызов текущей ситуации и без всесторонней оценки вероятных последствий для эффективности государственного управления и для общества в целом.
Даже укрупнение некоторых организационных структур, произведённое последней реформой, выглядит как конъюнктурное, субъективное решение. Настоящий функциональный анализ проводится посредством «полевых» обследований реальной функциональной нагрузки на аппарат и его кадры для адекватного представления о последствиях структурных изменений, а не кабинетным путём на основе изучения документов или методом экспертных оценок. Эти последствия познаются только на практике.
Систему органов государственного управления необходимо выстраивать на научной основе: для начала надо вспомнить, чем «министерство» отличается от «государственного комитета», в чем состоят особенности «комитета» и «агентства»?
Тогда станет ясно, что укрупнение министерств должно обосновываться целесообразностью укрупнения соответствующего объекта управления:
Упразднение государственных комитетов — это некоторое ослабление межотраслевой координации в той или иной сфере государственного управления. Такое отношение к функциональному принципу не может пройти бесследно. Значит, соответствующие сферы управления останутся без должного внимания, если этого заранее не учитывать. Смешение отраслевого и функционального принципов при укрупнении министерств может привести к провалам некоторых функций управления и выпадению целых сфер из системы государственного управления. Последствия проведённой реформы нам ещё предстоит изучать и оценивать. Научному взгляду очевидно, что к вопросу структурно-функциональной организации нам придётся вернуться уже в ближайшем будущем.
Концептуальные неясности возникли и накопились за переходный период оттого, что отработанная ещё советская классификация постепенно размывалась и утрачивала содержательную строгость, и в то же время шло стихийное заимствование зарубежных идей и организационных форм. Например, «агентство» как особый вид органа управления порождено административными реформами так называемой эры НПМ (нового публичного менеджмента), доктрины, основанной на идеях внедрения рыночных начал в государственное управление.
Но если разобраться в специфике этого вида организационной структуры управления, агентство, помимо названия, должно иметь высокую степень управленческой автономии,
В последнее десятилетие у нас активно внедряются популярные мировые тренды административной реформы: цифровизация государственных услуг, государственно-частное партнёрство, управление по результатам при помощи ключевых показателей эффективности, идеи компактного государства, умного управления и регулирования. Но далеко не всем известно, что источник вдохновения большинства современных разработчиков административных реформ в новых независимых государствах — это конгломерат идей, хаотично заимствованных из-за рубежа (в основном РФ), причём без надлежащей доктринальной базы и порой без ясного понимания их институциональных ограничений, побочных эффектов и потенциальных рисков для общества.
А ведь тот же НПМ с его идеями широкой децентрализации и деконцентрации управления, коммерциализации и передачи государственных функций частному сектору, который в своё время охватил все страны Запада, а потом накрыл запоздалой волной весь мир, имел ряд негативных последствий в странах, которые внедряли эти идеи без всякой меры. (Известно, что в Австралии и Новой Зеландии пришлось впоследствии принимать меры по реинтеграции государственного аппарата, который фактически начал распадаться на коммерческие уделы.)
К тому же в азиатских странах, а также в странах постсоветского пространства коммерциализация государственного управления — это куда более сложный вопрос, чем в странах Запада, где рыночная экономика служила основой общественного строя на протяжении нескольких столетий. На нашей почве эффект может быть противоположным ожидаемому. Вот почему необходимо обращаться к науке и тщательно прорабатывать программу реформы, а не смешивать модные тренды и надеяться, что хуже всё равно не будет.
В реформе государственной службы до сих пор не найден способ внедрения карьерных начал в действующую систему государственной службы, основанной на должностной модели. Готовых рецептов решения этой кардинальной задачи не существует. Каждая страна ищет свои пути, и далеко не всегда они приводят к хорошему результату, как свидетельствует, в частности, опыт РФ. Дело в том, что карьерная модель и должностная модель во многом противоположны, и грамотно их состыковать в контексте конкретной реформы в конкретной стране — сложная научно-аналитическая задача.
Но если пытаться реформировать государственную службу без решения этой задачи, результат будет непредсказуемым или результата просто не будет. Разработчики реформы должны ясно понимать суть проблемы и найти убедительное решение. Если отказаться от внедрения карьерной модели, то реформа не даст качественного сдвига. Это будут лишь косметические меры. Кроме того, без системы карьеры кадровый резерв утрачивает свой трансформационный потенциал, превращаясь просто в список кандидатов. Недостаток понимания ключевых вопросов этой реформы — основная причина слабостей закона «О государственной гражданской службе», принятого в прошлом году.
Серьёзные опасения вызывает несогласованность работы над разными направлениями административной реформы. Ещё в 2015 году на высшем уровне поднимался вопрос о необходимости стыковки реформы административных процедур и государственных услуг. Тогда оба инновационных института были малоизвестны отечественной науке. Но и сегодня не все понимают, что государственные услуги — это вид административно-правовой деятельности предоставляющего характера, и следовательно они должны осуществляться в соответствии с административными процедурами.
Однако административные процедуры, помимо государственных услуг, регулируют также и административное вмешательство: государственный контроль и надзор, осуществляемый административными органами, изъятие земельных участков для государственных нужд
Почему у нас эти проблемы возникли, а на Западе — нет? Да потому что в странах Запада эти институты развивались исторически эволюционно, а не путём реформы за несколько лет. И там сначала выстроились административные процедуры, а потом уже началась эпоха государственных услуг. То есть коммерциализация государственного управления началась в условиях уже развитого современного административного права. В отечественных условиях, если мы будем свою административную реформу выстраивать без должного понимания взаимосвязи этих институтов, мы рискуем породить хаос и усугубить правовые риски для граждан и предпринимателей.
Важно понимать, что правовая защищённость заинтересованных лиц — это базис, необходимое условие успеха всех административных реформ. Если не обеспечена правовая определённость, стабильность и безопасность, административная реформа не приведёт к успеху. В этом плане одно из важнейших направлений — это разработка механизмов административной юстиции.
Цифровизация государственных услуг, безусловно, улучшает «фасад» административной системы, но она не исправит пороков сложившейся административной практики. А при тех недостатках, которые мы сейчас наблюдаем в административно-правовой деятельности административных органов, никакие косметические улучшения не смогут оправдать отсутствие элементарного верховенства закона и нарушение основных прав граждан при принятии административных решений и совершении административных действий.
В нынешних условиях, когда административный суд не справляется с задачей контроля законности административно-правовой деятельности административных органов, разумная альтернатива — развитие досудебной административной юстиции. И здесь возникает проблема стыковки разных моделей административной юстиции (германской и французской), которая требует научного решения.
В этом направлении нашим Центром государственного строительства и публичного права уже проведены научные исследования и аналитические разработки. Вопрос теперь в согласовании этой реформы с другими направлениями административной реформы. Опять возвращаемся к согласованному целостному научно обоснованному подходу к разработке программ административных реформ.
Какой должна быть логика реформы
Исходя из вышеизложенного, можно предложить следующую логику оптимизации системы государственного управления в направлении компактности, профессионализма и результативности.
Сначала должен быть создан правовой каркас: система административных процедур и обеспечивающая её система административной юстиции. Внутри каркаса должна быть произведена структурно-функциональная оптимизация на основе комплексного структурно-функционального анализа всей системы государственного управления.
Организационные структуры должны быть сформированы адекватно современной структуре объекта управления. Параллелизм и дублирование функций будут при этом окончательно устранены.
Ряд функций в результате оптимизации могут быть приватизированы (т. е. переданы частному сектору целиком), коммерциализированы, в частности, путём аутсорсинга, или переведены в режим государственно-частного партнерства.
Для каждой функции должны быть определены критерии результативности: как количественные, так и качественные, а также продуманы способы мониторинга выполнения и оценки результатов.
Далее на основе новой структуры функций должен быть произведён реинжиниринг административных процессов:
Параллельно следует реформировать государственную службу на основе карьерной модели и матрицы компетенций, которая должна быть разработана исходя из требований функций государственного управления.
Таким образом будет преодолена ведомственная разобщённость кадровой политики, появятся условия для взращивания стабильного корпуса профессиональных государственных служащих, обладающих современными компетенциями, способных управлять по-новому, в духе «умного управления».
Наконец, только с учётом всех указанных направлений реформы можно наращивать усилия в области дальнейшей цифровизации государственного управления. Поясню, что указанные этапы выражают системную логику реформы, а не последовательность действий во времени. Все эти направления можно осуществлять параллельно, но непременно в правильной взаимосвязи и координации.
В заключение добавлю, что сама концепция «умного» управления подразумевает опору на исследование. То есть, если мы хотим построить в стране «умное управление», мы должны организовывать саму реформу в логике «умного управления». Значит, сначала должно проводиться исследование проблемной ситуации, уже принятых мер и их результатов, анализ причин и условий, которые помешали осуществить задуманное на прежнем этапе. Причём исследование должно проводиться учёными на серьёзной научной основе. При этом критически изучается мировой опыт: лучшие практики, уроки успехов и неудач.
Лишь на этой основе можно приступать к разработке программ и проектов дальнейших административных реформ. Полагаю, именно так и следует подойти к делу сейчас.
Иса Хамедов — руководитель Центра государственного строительства и публичного права Университета мировой экономики и дипломатии Узбекистана, доктор юридических наук, профессор.
Мнение автора может не совпадать с мнением редакции.
