Антикоррупционная экспертиза проектов нормативно-правовых актов в Узбекистане пока проводится как часть правовой экспертизы. Антикоррупционная экспертиза в силу своей значимости и специфики должна получить самостоятельный статус, стандарты и процедуры. Их должен ввести закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов и их проектов», который сейчас разрабатывается. Почему гражданское общество должно участвовать в процессе экспертизы, какими ещё путями нужно обеспечить её качество, читайте в статье Азата Ирманова, соискателя Академии государственного управления при президенте Узбекистана.
Опыт антикоррупционной экспертизы в Узбекистане
Об антикоррупционной экспертизе (АКЭ) нормативно-правовых актов в Узбекистане активно заговорили с 2006 года. С 2006 по 2009 годы в Центре экономических исследований при поддержке Программы развития ООН был проведён ряд институциональных исследований, которые опирались на методы антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов. Были изучены акты, регулировавшие сферы разгосударствления и приватизации, оптовой и розничной торговли, налогового инспектирования, внешнеторговых операций, банковского кредитования и обслуживания, технического регулирования, государственных закупок.
Результаты исследований были использованы в своё время в различных решениях, направленных на повышение эффективности деятельности регуляторов в рассмотренных сферах, снижение транзакционных издержек бизнеса, в том числе путём упрощения условий регистрации субъектов предпринимательства, доступа к сырью, а также содействие в выходе на рынки сбыта, совершенствование механизмов налогового и таможенного администрирования. В 2011 году Министерством юстиции была принята первая версия методики АКЭ, которая имела внутриведомственный характер.
В 2015 году с учётом уже накопленного опыта Минюстом при содействии ПРООН Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов и их проектов была доработана и утверждена в качестве нормативно-правового акта. Это стало важным шагом в сторону совершенствования качества самого процесса разработки актов законодательства. Методика регулярно обновляется Минюстом.
Принятый в 2017 году закон «О противодействии коррупции» ввёл антикоррупционную экспертизу нормативно-правовых актов и их проектов как один из инструментов предотвращения коррупции.
В статье 24 закона дано определение АКЭ, а также расширен круг субъектов, осуществляющих её помимо Министерства юстиции — «государственные органы и иные организации по соответствующим направлениям деятельности в порядке, установленном законодательством».
Однако очевидно, что проведение антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов и их проектов государственными органами и другими организациями требует существенных усилий по подготовке персонала, а также выработке процедур.
В 2019 году ПРООН при поддержке посольства Великобритании разрабатывалось методическое пособие по антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов. Также во взаимодействии с Институтом парламентских исследований и проблем законодательства и Центром международно-правовых исследований и сравнительного публичного права на базе УМЭД пилотировалось применение процедур оценки регуляторного воздействия, одним из этапов которой является АКЭ.
В результате были проанализированы ключевые аспекты, которые должны быть учтены при дальнейшем совершенствовании механизмов нормотворчества, оценки регулирующего воздействия, включая АКЭ.
Возможностей действующего правового и методического регулирования АКЭ уже недостаточно
На сегодняшний день регулирование проведения правовой экспертизы нормативно-правовых актов в Узбекистане осуществляется, в основном, на уровне подзаконных актов. В частности, общие нормы, определяющие необходимость проведения правовой экспертизы проектов нормативно-правовых актов, содержатся в регламентах Кабинета Министров, Администрации президента, Сената и Законодательной палаты Олий Мажлиса.
Общие подходы и порядок проведения определены в Методических указаниях о порядке проведения правовой экспертизы проектов нормативно-правовых актов, Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов и их проектов и Правилах подготовки и принятия ведомственных нормативно-правовых актов.
Вместе с тем, для формирования в стране целостной системы антикоррупционной экспертизы НПА и их проектов на каждом уровне государственного управления и закрепления её в виде процедур, стандартов и нормативов ещё предстоит значительная работа.
Каждый акт, который в той или иной степени регулирует вопросы правовой и прочих видов экспертиз проектов нормативно-правовых актов, во многом дублирует уже предусмотренные положения, при этом не добавляя более чётких критериев или положений, позволяющих обеспечить качество результата антикоррупционной экспертизы.
Проведение АКЭ определяется законодательством как право, а не обязанность государственного органа — разработчика.
В случае, если независимая экспертиза была проведена, то её заключение носит рекомендательный характер, а по неучтённым пунктам составляется справка с пояснениями. Фактически разработчику предоставлено право отклонить предложения с соблюдением лишь формального условия — подготовки справки, но не разъяснения по существу отклонённых предложений.
При этом остаётся неурегулированным вопрос о том, как, каким органом и в каком порядке должна обеспечиваться объективность и целесообразность окончательного решения об учёте либо отклонении выводов антикоррупционной экспертизы, указанных в справке по неучтённым пунктам.
Механизмы нормотворчества пока не обеспечивают полноценного вовлечения субъектов гражданского общества в процесс АКЭ, ограничиваясь предоставлением им такого права. Поэтому экспертно-аналитический потенциал такого мощного сектора, как гражданское общество, пока остаётся незадействованным.
Помимо этого, в подходах к антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов и организации процессов её проведения сохраняется ряд ограничений методологического и концептуального характера.
Во-первых, методика АКЭ фокусируется лишь на первичном анализе содержания нормативно-правовых актов, стремясь выявить типичные формулировки, отвечающие признакам коррупциогенности. После их выявления выносится заключение, что проект НПА содержит эти нормы и их необходимо устранить.
Здесь возникает ряд моментов, которые связаны с рисками субъективности рассмотрения признаков коррупциогенности и дальнейших шагов. Методика АКЭ позволяет выявить лишь коррупциогенные нормы, которые отвечают установленным признакам. Однако нормы, формально отвечающие признакам коррупциогенности, не обязательно на практике будут приводить к коррупции.
К примеру, широкие дискреционные полномочия не во всех случаях приводят к коррупции. Методика говорит об избыточных, чрезмерно широких дискреционных полномочиях, однако не приводит дополнительных критериев, которые позволяли бы однозначно судить, являются ли в конкретном случае дискреционные полномочия избыточными и чрезмерными, или нет. И в такой ситуации уже сама Методика АКЭ ставит эксперта в положение с избыточными дискреционными полномочиями, поскольку он даёт либо отрицательное, либо положительное заключение.
И наоборот, положения, которые по форме не содержат коррупциогенных признаков, на практике могут провоцировать коррупцию. В первую очередь, это касается вопросов детализации критериев соответствия лица определённым экономическим, техническим и другим стандартам либо предоставления подтверждающих документов.
Подобные критерии и требования, несмотря на свою ограниченность по количеству и видам и кажущуюся логичность, могут устанавливать завышенные барьеры, которые не способны преодолеть большинство участников отношений.
То есть, всё зависит от соотношения действия рассматриваемой нормы с действием других норм и с общим контекстом регулируемых актом отношений.
Кроме этого, необходимо принимать во внимание разницу в профессиональной специализации тех, кто проводит АКЭ, тех кто разрабатывает НПА и тех, кто потом их реализует.
Профессиональная специализация, как правило, накладывает отпечаток на точку зрения, с которой эксперт проводит оценку коррупциогенности. Соответственно, после первичного анализа эксперт АКЭ должен обсудить рассматриваемых проект с экспертами отрасли: а) разработчиками и б) оппонентами разработчиков. Причём сам процесс обсуждений также должен отвечать принципам открытости, прозрачности и подотчётности. Подобные обязательства не предусмотрены ни в методике, ни в других актах, регулирующих нормотворческие процедуры.
Во-вторых, методика АКЭ указывает на коррупциогенные нормы, требуя удалить или изменить их, но не подсказывает, как это сделать.
Поэтому необходимо продолжить работу над АКЭ нормативно-правовых актов уже в части рекомендаций при выявлении типовых коррупциогенных норм. Эксперт по АКЭ должен указать государственному органу, как отредактировать норму либо как её сбалансировать с другими положениями, снижая её коррупциогенность.
Рассмотрим следующий пример. После того, как в ходе с консультаций с экспертами из отрасли было установлено, что норма действительно предоставляет избыточные дискреционные полномочия (однако иной вариант регулирования отношений не может быть применён), в НПА должны включаться балансирующие положения, которые повышают прозрачность принимаемых решений, возможность оценки их адекватности и соразмерности, обеспечивая подотчётность и ответственность за результаты принятого решения.
Подобным же образом должны предлагаться варианты устранения других признаков коррупциогенности правовых норм.
В-третьих, результаты любой АКЭ должны быть также прозрачными и подотчётными обществу. Более того, сама АКЭ не заканчивается на первичном анализе. После первичного анализа эксперт по АКЭ обязан организовать публичное обсуждение первых результатов экспертизы с экспертами из соответствующей отрасли и с лицами, которые, как предполагается, должны будут исполнять данный НПА в случае его принятия. При этом результаты дискуссий также должны быть публично доступными и прикрепляться в форме приложения к отчету об АКЭ по НПА.
Только после завершения этапа публичного обсуждения с заинтересованными сторонами результатов экспертизы, ее можно считать завершенной.
В-четвёртых, в настоящий момент АКЭ проводится в рамках правовой экспертизы и не имеет своего отдельного заключения. При этом результаты правовой экспертизы, как правило, не публикуются вместе с проектом НПА, хотя это позволило бы существенно повысить прозрачность и общественную подотчётность нормотворческого процесса.
Если предположить, что на Минюст будут возложены обязанности по организации экспертных и общественных консультаций по каждому проекту, поступившему на правовую экспертизу, то министерство будет перегружено, а сам процесс превратится в формальность и утратит объективность.
В этой связи АКЭ требует выведения её в отдельную категорию экспертиз, проводимых при разработке НПА. Также для неё должны быть разработаны отдельные процедуры и стандарты, соблюдение которых будет гарантировать объективность и качество результатов экспертизы.
Помимо этого, АКЭ должна стать обязательной процедурой, которую должны исполнять, в первую очередь, разработчики. И только после выполнения всех её этапов предоставлять в Минюст проект НПА с полным отчётом по результатам АКЭ.
И, наконец, процедура должна обеспечивать вовлечение независимых от разработчика экспертов, представителей делового либо гражданского сообществ.
Сохранение текущего статуса АКЭ как одной из формы правовой экспертизы автоматически исключает обязательство разработчиков и экспертов готовить отдельное полноценное заключение, которое должно подвергаться открытому общественному обсуждению.
Но, самое главное, такой подход сужает фокус антикоррупционной экспертизы до уровня механического выявления формулировок, обладающих признаками коррупциогенности. В то время как по своей сути антикоррупционная экспертиза НПА является экспертизой поведенческих аспектов, возникающих вследствие исполнения норм и положений, предусмотренных в НПА или его проекте.
В-пятых, наличие отчёта АКЭ не должно ограничивать либо исключать возможности проведения повторной экспертизы на другом уровне принятия решений. К примеру, если законопроект поступил на рассмотрение Законодательной палаты парламента, то он может быть подвергнуть АКЭ ещё раз по решению парламента либо уполномоченного Комитета или Комиссии.
Закон также должен устанавливать определение случаев, в которых парламент обязан самостоятельно инициировать АКЭ законопроекта, несмотря на наличие первого отчёта АКЭ, подготовленного разработчиком. К примеру, если заключение АКЭ предшествовавших уровней выявило коррупциогенные нормы, которые разработчик предпочёл сохранить в законопроекте.
В-шестых, АКЭ нормативно-правового акта или его проекта должна охватывать и другие связанные НПА, которые затрагивают регулирование отношений в той же сфере, что и рассматриваемый акт.
Проведение АКЭ одного НПА без учёта подобных взаимосвязей менее эффективно, а в случаях рассмотрения проекта НПА о внесении изменений и дополнений — бесполезно. Поэтому, в зависимости от типа и сложности проекта НПА, возникает необходимость организации групповой работы экспертов ещё при проведении первичного анализа коррупциогенности.
В свою очередь, механизмы организации АКЭ должны учитывать многодисциплинарный групповой подход как на этапе АКЭ, проводимой разработчиком, так и на этапах межведомственного согласования, согласования с Минюстом, либо при рассмотрении парламентом.
Специальный закон придаст новый импульс развитию
Рассмотренные выше ограничения, очевидно, не могут быть преодолены с помощью подзаконных актов. Именно по этой причине 11 пунктом указа президента «О дополнительных мерах по совершенствованию системы противодействия коррупции в Республике Узбекистан» предусмотрена разработка законопроекта «Об антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов и их проектов».
В то же время при разработке проекта закона следует избегать подхода, при котором механически объединяются нормы и положения из нескольких уже действующих подзаконных актов. Закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов и их проектов» должен иметь чёткую, обусловленную практической необходимостью цель и решать ряд конкретных задач.
Также не следует формулировать цель данного закона в форме непрерывного процесса, наподобие традиционного штампа «урегулирование отношений в сфере проведения антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов».
Цель должна быть сформулирована в виде завершённого действия, имеющего конкретную форму, как-то: «установить принципы, условия, порядок, а также требования к осуществлению нормотворческих мероприятий, работ и процедур, соблюдение которых позволяет исключить возможности использования положений нормативно-паровых актов либо недостатков в формулировках этих положений для совершения коррупционных деяний».
Для этого закон должен решать, как минимум, следующие задачи:
- создать систему взаимоотношений между органами исполнительной власти, парламентом, обществом, которая позволяет объединить их экспертно-аналитический потенциал для выявления и устранения коррупциогенных норм из нормативно-правовых актов и их проектов, не снижая при этом эффективность, результативность, экономичность исполнения этих актов;
- устанавливать чёткие, измеримые, однозначно трактуемые обязательства органов государственного управления и власти по применению механизмов и методики антикоррупционной экспертизы, а также общедоступного раскрытия результатов их применения;
- обеспечивать чёткое распределение обязанностей по выполнению обязательных этапов и процедур антикоррупционной экспертизы между участниками: а) разработчиками проекта НПА; б) Министерством юстиции; в) юридическими службами Кабинета Министров, Администрации президента, секретариатов Законодательной палаты Олий Мажлиса таким образом, чтобы при этом сохранялась прозрачность, подотчётность нормотворческого процесса для общества, а также учитывались аргументы граждан, указывающие на коррупциогенность той или иной нормы проекта нормативно-правового акта;
- устанавливать чёткие требования при выполнении каждого этапа антикоррупционной экспертизы, соблюдение которых способствует качественному их выполнению. К примеру, требование обязательного проведения экспертных и общественных обсуждений результатов экспертизы должно подкрепляться требованием к организатору об обязательном опубликовании в открытом доступе: а) заблаговременного объявления о дате, времени и месте проведения обсуждений результатов экспертизы, а также предоставления к ознакомлению самого отчета; б) списка участников обсуждения; в) стенограммы обсуждения;
- обеспечить разработчиков актов законодательства надлежащим финансированием экспертно-аналитических работ, необходимых для проведения независимой антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов и их проектов.
Сформулированные выше цель и задачи, сами по себе, должны стать предметом обсуждения со всеми заинтересованными сторонами, поскольку от глубины их проработки будет зависеть и действенность самого закона в сфере антикоррупционной экспертизы актов законодательства. И в этом контексте важно инициировать подобную дискуссию в соответствии с наилучшими стандартами общественных обсуждений, вовлекая как можно большее число профессионалов.
Мнение автора может не совпадать с мнением редакции.
