В Стратегии действий по пяти приоритетным направлениям развития Узбекистана в 2017—2021 годах, в Концепции административной реформы и «Дорожной карте» по реализации её положений предусмотрены меры по реформированию системы государственного управления и, в частности, системы государственной службы, коренному совершенствованию её организационно-правовой основы.

К сожалению, представленный в мае на общественное обсуждение законопроект «О государственной гражданской службе» концептуально неоднороден, имеет внутренние противоречия и спорные, непоследовательные положения. Очевидно, что он механически слеплен из фрагментов разных зарубежных образцов без учёта существенных системных различий между карьерной и должностной моделями государственной службы. Это две базовые модели государственной службы, существующие в мировой практике, сочетать которые берутся сегодня многие реформаторы, но редко достигают в этом успеха. Гораздо чаще получается банальная химера, которую мы наблюдаем и в данном случае.

К наиболее явным недостаткам законопроекта относятся следующие:

  1. Слишком узкий предмет. Сводя предмет регулирования к гражданской службе по российскому варианту, разработчики не учли, что в Узбекистане, в отличие от Российской Федерации, нет фундаментального закона о системе государственной службы. А без такого закона многие базовые вопросы системы государственной службы повисают в воздухе;
  2. Законопроект не обеспечивает единую систему карьеры государственных служащих эффективным организационно-правовым механизмом в масштабах государства. Оставляя ключевые вопросы кадровой политики в руках ведомственного руководства, он обессмысливает саму идею карьерной государственной службы. Как же тогда могут быть решены задачи административной реформы, связанные с государственной службой?
  3. По этой причине законопроект не может выполнить провозглашённые в статье 1 задачи. Подход разработчиков, напротив, консервирует все системные пороки отечественной государственной службы, обусловленные действующей должностной моделью: ведомственная разобщённость, засилие неформальных патрон-клиентских отношений, отсутствие гарантий отбора и продвижения на основе достоинств и заслуг, отсутствие правовой стабильности и определённости на государственной службе, высокая коррупциогенность;
  4. Законопроект не предлагает механизма перевода государственной службы на карьерные начала. Вместо этого он фактически консервирует должностную модель государственной службы, привязывая квалификационный ранг к занимаемой должности. Таким образом, исключается сама возможность кардинального обновления кадров на основе современных компетенций, особенно управленческих кадров среднего звена. На этом фоне странно и нелепо выглядят нормы о службе в Национальном кадровом резерве, которые разработчики попросту «выдернули» из контекста карьерной модели, да и сама система карьеры в целом. Очевидно, разработчики вообще не понимают разницы между карьерной и должностной моделями;
  5. Экономическая неэффективность. Предлагая сплошной охват действующих кадров государственной службы квалификационными рангами и предусматривая щедрые доплаты за них без механизма тщательной селекции кадров (отбора и отсева) на основе современной матрицы компетенций, поэтапной замены действующих кадров новыми профессиональными карьерными государственными служащими, разработчики фактически ведут реформу к пустому распылению государственных средств. Даже самый простой анализ выгод и издержек покажет крайнюю нерациональность предлагаемых разработчиками институциональных решений.

Перечисленные недостатки — лишь самые заметные и явные. Подробный анализ мог бы выявить больше ошибок и недочётов в представленном законопроекте.

Реклама на Газета.uz

Ещё в 2018—2019 годах рабочей межведомственной группой Министерства юстиции совместно со специалистами Министерства занятости и трудовых отношений и Академии государственного управления при президенте был подготовлен качественный проект закона «О государственной службе», который был одобрен экспертным сообществом, в том числе и международными экспертами (в частности, из ПРООН, Великобритании, Германии, Франции, Сингапура, Южной Кореи, России, Китая, Казахстана и других международных, ведущих западных экспертных центров, а также, на международных и национальных научно-практических конференциях и семинарах), успешно прошел широкое общественное обсуждение и даже межведомственное согласование. В сравнении с проектом Минюста 2018−2019 годов, в котором была предложена оригинальная концепция поэтапного перехода государственной службы на карьерные рельсы, обсуждаемый законопроект о гражданской службе выглядит проблемным.

Полагаем, что в свете задач административной реформы наилучшим решением будет коренным образом переработать обсуждаемый проект закона «О государственной гражданской службе» с учётом последних изменений в системе государственного управления, в сфере государственной службы, исходя из положений указа президента «О мерах по кардинальному совершенствованию кадровой политики и системы государственной гражданской службы в Республике Узбекистан» от 3 октября 2019 года №УП-5843, запустившего системную реформу государственной службы, которая давно назрела и к которой мы долго готовились.

Безусловно, указ определил концептуальное русло реформы, заложил организационно-правовые основы будущей системы государственной службы. В основных чертах намечены контуры новой системы, которую теперь предстоит прорисовать в деталях и воплотить в жизнь. Обратим внимание на следующие существенные черты новой системы государственной службы, которую предстоит создать:

  • Новая система предполагает коренное структурное деление государственной службы на государственную гражданскую службу и специальные службы (военная служба и служба в правоохранительных органах). При этом единое законодательное регулирование должно охватить пока только государственную гражданскую службу. Соответственно, новый институт государственной службы будет формироваться в рамках гражданской службы.
  • Новая система должна быть основана на принципе меритократии, т. е. отбора и продвижения по службе на основе достоинств и заслуг.
  • Указ прямо предусматривает внедрение «карьерной модели» государственной гражданской службы.
  • Создана новая сфера государственного управления — управление делами государственной службы, для чего образовано новое государственное ведомство — Агентство по развитию государственной службы при президенте (АРГОС) и создана исполнительная вертикаль государственной кадровой политики.
  • Учреждается новый институт — Национальный кадровый резерв.
  • Поставлены задачи внедрения инновационных методов управления персоналом и развития человеческих ресурсов государственной службы, в том числе методик оценки эффективности деятельности государственных служащих на основе ключевых индикаторов (KPI).

Отмечая в целом прогрессивный характер указанных инноваций, важно заострить внимание на следующих существенных вопросах:

  • концептуальной целостности реформы, исключающей внутренние противоречия или пробелы в новой системе, которую предстоит выстроить;
  • системных проблемах и рисках, которые могут возникнуть в ходе реформы и которые следует продумать заранее;
  • вызовах переходного периода, которые сопряжены с внедрением новой модели и других инноваций.

Во-первых, следует поставить вопрос о необходимости единой законодательной базы государственной службы, не ограниченной рамками гражданской службы. Ведь система, принципы и основные институты государственной службы должны быть едиными, независимо от отраслевой специфики. Например, принципы равного доступа и меритократии должны быть обеспечены во всех видах государственной службы. Административные процедуры государственной службы и судебная защита прав государственных служащих должны быть по возможности унифицированы. И раз уж на повестке дня принятие основополагающего закона, почему бы не включить в его предмет всю государственную службу? Заметим, что в РФ, где принят закон «О государственной гражданской службе РФ», есть ещё закон «О системе государственной службы РФ», который посвящён системным вопросам данного института. Полагаем, что в нашей стране все эти вопросы могут быть решены в одном законе «О государственной службе».

Во-вторых, карьерная модель, внедрение которой предусмотрено указом президента, принципиально отличается от действующей в Узбекистане должностной модели. В частности, она предполагает наличие самостоятельного правового статуса государственного служащего, не связанного напрямую с занимаемой им государственной должностью. Т. е. в карьерной модели статус государственного служащего первичен, а его должностной статус вторичен. Следовательно, государственная служба не сводима к деятельности на определённой должности, но понимается гораздо шире и может осуществляться, например, и в резерве.

Квалификационные ранги определяются компетенциями, а не занимаемой должностью. Т. е. они присваиваются не в соответствии с занимаемой должностью, а, наоборот, являются условием для занятия должности определённой категории. Таким образом, в системе карьеры важно овладевать определёнными компетенциями.

В должностной модели всё наоборот. Занятие должности является отправной точкой для квалификационного ранжирования государственных служащих. Значит, главное — занять должность, а не освоить определенные компетенции. С учётом задач административной реформы нам необходима карьерная государственная служба, но её важно правильно интегрировать в действующую должностную модель, чтобы не допустить подмены или профанации карьерной государственной службы. Надо сказать, что и в РФ, и в Казахстане предпринимались попытки внедрить элементы карьерной модели, но из-за исторической зашоренности в должностной модели и недопонимания принципиальных различий этих систем полноценную карьерную государственную службу этим странам создать пока не удаётся.

В-третьих, исходя из выбранной концептуальной модели, выстраивается механизм поступления на государственную службу. Если мы строим карьерную государственную службу, то приём кандидатов должен осуществляться централизованно, причём не на должность в каком-то государственном органе, а на государственную службу как таковую — например, в Национальный кадровый резерв. Т. е. уже с момента зачисления в резерв гражданин получает статус карьерного государственного служащего, а не с момента назначения на должность, как принято в должностной модели. Соответственно, государственная служба не прекращается при увольнении с должности, но продолжается в резерве до момента очередного назначения на должность либо исключения из резерва. Такова логика карьерной службы. Она служит целенаправленному взращиванию кадров — в отличие от должностной модели, которая ограничивается их подбором и расстановкой.

Если же мы не предусмотрим в законе прохождения государственной службы в резерве, то никакой карьерной системы у нас не получится. Относительно механизма поступления на государственную службу, заметим, что справедливость отбора кадров обеспечивается не только и не столько открытым конкурсом, сколько грамотно выстроенным квалификационным экзаменом и надлежащей административной процедурой.

В-четвёртых, система карьеры не сводится к движению вверх по должностям. Повышение в должности лишь следствие профессионального роста. Карьера подразумевает, прежде всего, поступательный рост компетенций, которыми овладевает государственный служащий как во время действительной государственной службы на должности, так и во время прохождения переподготовки в кадровом резерве. Если же главным в карьере считать движение по должностной лестнице, то нам не удастся уйти от недостатков действующей системы, в которой компетентность в продвижении по службе, увы, не главное.

В-пятых, как свидетельствует передовой опыт зарубежных стран, политический класс государственной службы должен быть институционально обособлен от административного класса, или класса чиновников. Это требует продуманного дифференцированного организационно-правового механизма государственной службы.

В то время как политические назначенцы подбираются исходя из политических предпочтений и лояльности, чиновники должны быть политически нейтральными и работать стабильно при любом политическом курсе, для чего им предоставляются надежные гарантии социальной и правовой защищённости. При этом важно обеспечить слаженное взаимодействие политического и административного персонала в практике государственного управления.

В связи с этим необходимо чётко разделять статус гражданских и политических служащих. К сожалению, отдельные суждения о различии статуса гражданских и политических служащих, высказываемые при обсуждении проекта закона, являются ошибочными и не выдерживают критики. Категории госслужащих могут быть выделены по различным основаниям. Гражданскую службу можно отличать от правоохранительной, военной и дипломатической службы. В то же время все государственные служащие могут быть разделены на классы политических служащих и профессиональных чиновников, что имеет под собой научную основу и соответствует общепринятой в мире классификации. Но различать гражданских и политических служащих — это очевидная логическая ошибка: это всё равно, что различать, к примеру, научную и иностранную литературу.

Утверждения о том, что судьи и депутаты в мировой практике относятся к политическим, а не гражданским служащим, являются, на наш взгляд, ошибочными. Как свидетельствует мировой опыт развития института государственной службы, судьи и депутаты вообще не должны рассматриваться как государственные служащие, поскольку их правовой статус имеет существенные особенности конституционно-правового характера, и потому их подведение под режим института государственной службы не имеет смысла.

Тем более нельзя называть судей политическими служащими, потому что это ставит под сомнение саму возможность беспристрастного осуществления правосудия: как может беспристрастно вершить правосудие политический назначенец? Политическая нейтральность всегда была неотъемлемой чертой судебной системы.

Указанное ошибочное мнение могло быть навеяно российским опытом, поскольку в российском законодательстве вопрос статуса судей решён неоднозначно, но даже в российском научном дискурсе по вопросу статуса судей никто не додумался назвать судей политическими служащими.

Что касается депутатов, их деятельность носит представительный характер. В отличие от государственных служащих отбор в депутаты производится не по профессиональному критерию, а по предпочтениям, по выбору избирателей, что принципиально отличает их от государственных служащих.

В-шестых, критически важно искоренить неформальный ведомственный патронат на государственной службе, для чего вводится централизованное управление кадрами государственной службы. Однако при этом нельзя допустить потери управляемости на уровне ведомств. Чрезмерная централизация управления кадрами без надлежащей перестройки управленческих институтов и механизмов может вызвать паралич ведомственных систем управления! Значит, такую реформу следует тщательно проектировать, учитывая все системные взаимосвязи.

В этой связи следует напомнить о важности регламентации процедур государственной службы, в том числе и административных процедур, а также рассмотреть возможность внедрения в ведомственные системы новых структурных элементов, таких как, например, должность государственного секретаря (или генерального директора), которая по сути играет роль передаточного звена от политического главы ведомства — министра — и его команды к административному персоналу ведомства. В условиях кардинальной централизации управления кадрами государственной службы без этого звена трудно обеспечить хорошую управляемость на уровне ведомств.

В-седьмых, переподготовка кадров государственной службы должна осуществляться на основе матрицы компетенций, которая должна быть разработана в соответствии с современными требованиями качественного государственного управления. И здесь краткосрочных курсов повышения квалификации явно недостаточно. Необходима целенаправленная систематическая работа Национального кадрового резерва в этом направлении. Важно понимать, что в карьерной системе кадровый резерв — это основной механизм кадровой политики, а вовсе не список кандидатов на должности, как принято понимать в должностной системе.

Наконец, необходимо задуматься о механизме перехода государственной службы на «новые рельсы». Каким образом в переходный период будет обеспечено сосуществование карьерной и должностной моделей? Ведь такое сосуществование может продлиться достаточно долго (по разным оценкам, 10−15 лет). Как избежать при этом контрпродуктивной конкуренции между карьерными и должностными государственными служащими? И в то же время, как не допустить стихийного проникновения «отживших» кадров и пороков действующей системы в новую систему карьеры, что грозит обессмыслить всю реформу?

Таковы, на наш взгляд, вопросы, которые требуют проработки во исполнение указа президента «О мерах по кардинальному совершенствованию кадровой политики и системы государственной гражданской службы в Республике Узбекистан». От этого будет зависеть успех реформы системы государственной службы.

Мнение автора может не совпадать с мнением редакции.

Доктор юридических наук, профессор Университета мировой экономики и дипломатии Иса Хамедов является руководителем Центра международно-правовых исследований и сравнительного публичного права УМЭД.