Чрезмерная зарегулированность негосударственного некоммерческого сектора, сохранение множества бюрократических барьеров и преобладание функций контроля над развитием равноправного социального партнерства препятствуют развитию гражданского общества в Узбекистане, считают Дильмурад Юсупов и Ойбек Исаков. «Газета.uz» публикует очередную статью авторов по теме развития негосударственного сектора.

В предыдущей статье «Регистрировать нельзя отказать»авторами были затронуты проблемы вокруг регистрации самоинициативных негосударственных некоммерческих организаций (ННО). Однако долгий процесс регистрации ННО — это лишь начало всех бед. После длительных и обременительных административных процедур и получения долгожданного свидетельства о регистрации многих социальных активистов ждут другие барьеры в процессе осуществления их уставной деятельности. Давайте рассмотрим, какие.

В указе президента от 4 мая 2018 года было отмечено, что законодательные нормы, регулирующие не только процедуры регистрации, но и порядок деятельности ННО, «предусматривают излишние бюрократические требования и препоны и являются устаревшими и не отвечают современным требованиям». К сожалению, на практике данный указ не реализуется должным образом. Об этом свидетельствует низкий уровень вовлеченности институтов гражданского общества в реформы и социально-экономическое развитие республики. Президент Узбекистана неоднократно указывал на эти проблемы в своих ежегодных посланиях парламенту в 2019 и в 2020 годах.

Практически отсутствует работа ННО по закону «Об общественном контроле». Закон «О социальном партнерстве», принятый в сентябре 2014 года, фактически не работает, так как не содержит действенных механизмов его реализации. До сих пор не налажен системный диалог государственных органов и ННО, не разработана национальная модель развития гражданского общества, не введены в практику заслушивания руководителей органов государственной власти на местах по вопросам развития деятельности ННО, обеспечения защиты их прав и законных интересов.

На основании майского указа президента от 2018 года был создан Консультативный совет по развитию гражданского общества при президенте, который должен был разработать стратегию развития гражданского общества, однако конкретные сроки исполнения не были указаны. Несмотря на то, что в мае данному совету исполняется уже два года, ничего так и не изменилось в отношении коренных реформ в третьем секторе. Насколько известно авторам, внутри совета было учреждено 10−12 комиссий, включая отдельную комиссию, ответственную за разработку стратегии. Однако со стороны совета не ощущается необходимая защита и либерализация сектора ННО.

Несмотря на принятые многочисленные нормативно-правовые акты по повышению эффективности деятельности ННО, третий сектор в Узбекистане все еще развит слабо. Самоиницитивные ННО — в отличие от системообразующих или государством организованных негосударственных организаций (ГОНГО) — не обладают достаточным организационным потенциалом и ресурсами для того, чтобы внести достойный вклад в развитие страны.

Авторы связывают это в основном с чрезмерной зарегулированностью сферы и преобладанием функций контроля со стороны регулятора сферы деятельности ННО над развитием равноправных партнерских отношений с институтами гражданского общества.

Уведомление, согласование или получение одобрения?

Необходимо признать, что финансовая помощь, выделяемая правительством Узбекистана для целей поддержки третьего сектора, достаточно ограничена. Не должным образом реализуются меры господдержки и поощрения деятельности активных самоинициативных ННО.

Общественный фонд по поддержке ННО и других институтов гражданского общества при Олий Мажлисе является одним из основных доноров ННО. Однако гранты и социальные заказы, выдаваемые данным фондом, охватывают лишь незначительное количество ННО в стране. По доступным нам данным, в сектор ННО в течение 2016 года было привлечено около 2,7 трлн сумов из различных источников.

Как видно на диаграмме, в структуре финансовых поступлений преобладают членские, вступительные и добровольные взносы и пожертвования и прочие поступления внутри страны. Лишь 11% составляют поступления от иностранных и международных организаций, в то время как выделение средств из государственных целевых и специальных внебюджетных фондов довольно ограничено — на уровне почти 10%.

Несмотря на то, что ННО в Узбекистане предоставляют свои ежегодные отчеты Государственному комитету по статистике до 2 марта, данные о финансовых показателях ННО не так легко найти в открытом доступе. В связи с отсутствием на данном этапе исследования данных за последние три года, авторы были вынуждены провести анализ финансовых показателей сектора на основе данных за 2016 год, использованных в докладе Независимого института по мониторингу и формированию гражданского общества (НИМФОГО) за 2018 год.

В майском указе президента также отмечалось, что «выделяемые государством средства на поддержку институтов гражданского общества не позволяют реализовывать среднесрочные и долгосрочные масштабные и общереспубликанские проекты и программы». Указом предусматривалось в двухмесячный срок создать общественные фонды по поддержке ННО и других институтов гражданского общества путем выделения необходимых средств из местных государственных бюджетов начиная с 2019 года.

В настоящее время во всех регионах страны зарегистрированы общественные фонды по поддержке ННО, однако почти ни один из них не осуществляет свою деятельность: до сих пор не выделены денежные средства и не сформированы их штатные единицы. К примеру, Ферганское областное отделение Ассоциации инвалидов Узбекистана уже второй год не может подать документы в региональный общественный фонд поддержки ННО на получение гранта и субсидии из-за отсутствия финансирования и штата сотрудников данного фонда. Аналогичная ситуация наблюдается и в других регионах.

В соответствии с законами «Об ННО» и «Об общественных объединениях», ННО имеют право получать гранты и финансовую помощь от иностранных доноров. Тем не менее, в условиях ограниченности финансовых средств, выделяемых государством, сохраняются многие ограничения для зарубежного финансирования деятельности ННО. В своем недавнем пресс-релизе Министерство юстиции Узбекистана отмечало, что «использование ННО денежных средств и имуществ, поступивших от иностранных государств, международных и иностранных организаций, осуществляется без всяких препятствий после согласования их получения с регистрирующим органом».

Однако, как и прежде, получение грантов со стороны ННО требует прохождения бюрократических процедур. Это напоминает так называемую «грантовую комиссию», которой не существовало по документам, но де-факто она осуществляла свою деятельность. Если раньше получатель (ННО) должен был открыть специальный счет только в отделениях Национального банка внешнеэкономической деятельности Республики Узбекистан или государственно-акционерного коммерческого банка «Асака», то теперь, как отмечает Минюст, «грантовые средства поступают на специально открытые счета ННО в любых банковских учреждениях».

Осталось незамеченным недавнее постановление Кабинета Министров от 9 октября 2019 года, утвердившее новое положение о порядке согласования с Минюстом получения ННО денежных средств и имущества от международных доноров. Согласно принятому документу, если сумма денежных средств и имущества в течение одного календарного года не превышает 20 базовых расчетных величин (4460000 сумов по состоянию на 1 февраля 2020 года), то документы подаются в Минюст для информации. В случае, если сумма превышает 20 БРВ, документы подаются для согласования. Учитывая, что 20 БРВ в течение одного календарного года — это незначительная сумма (немного более 450 долларов США), для многих ННО, желающих получить гранты международных доноров, согласование чаще всего подразумевает не уведомительный характер. Пункт 12 постановления предоставляет право органу юстиции отказать в согласовании гранта с указанием на это причин в письменном или электронном виде.

В пункте 13 постановления отмечается, что регистрирующий орган может дать отказ в случаях, если получение ННО иностранных средств и имущества имеют цели «насильственного изменения конституционного строя, подрыва суверенитета, целостности и безопасности Республики Узбекистан, ущемления конституционных прав и свобод граждан, пропаганду войны, социальной, национальной, расовой и религиозной вражды, легализацию доходов от преступной деятельности и финансирование терроризма, посягательства на здоровье и нравственность граждан». Интересно, что аналогичный пункт содержится и в статье 25 закона «Об ННО» и может изначально служить основанием отказа в государственной регистрации ННО.

Если органы юстиции уже провели экспертизу учредительных документов на соответствие требованиям статьи 25 закона «Об ННО» и зарегистрировали устав ННО, то в каких целях необходимо еще раз проводить согласование и экспертизу документов на получение зарубежных грантов и имущества по тому же пункту? Ведь государственная регистрация НПО уже подразумевает одобрение ее уставной деятельности со стороны регулятора и организация уже несет полную ответственность перед законодательством.

Кроме того, согласно пункту 13, регулятор имеет право не согласовать грант, если есть посягательство на нравственность граждан. Однако данное понятие не закреплено законодательством и, учитывая расплывчатый характер, данный пункт может быть использован органами юстиции для отказа в зарубежном финансировании ННО. В постановлении также перечислены другие всевозможные причины, по которым регистрирующий орган может отказать в согласовании — в том числе, если документы содержат недостоверную информацию, если получение денежных средств или имущества противоречит законодательству и уставу ННО, если заявление на согласование подавалось без соблюдения установленного порядка и сроков, если не предоставляются дополнительные документы, запрашиваемые регистрирующим органом.

Такие же процедуры имели место и с так называемой грантовой комиссией, которая рассматривала документы, и только если она давала добро, то денежные средства поступали на счет ННО «без всяких препятствий». В чем же тогда отличие данного нормативно-правового нововведения, если ННО до сих пор должны согласовывать все свои финансовые поступления с регистрирующим органом?

Многие самоинициативные ННО утверждают, что ничего так и не поменялось и, как прежде, получение грантов требует от них согласования с органами юстиции. К примеру, 1 февраля ННО «Центр развития современной журналистики» опубликовало публичное обращение на имя Министра юстиции Русланбека Давлетова. Центр получил грант от организации IREX (Europe) для реализации проекта по повышению медиаграмотности молодежи, противостоянию фейкам, дезинформации и развитию критического мышления в целом. 13 января 2020 года Центр отправил письмо в Минюст с необходимыми документами и получил одобрение 28 февраля — лишь спустя полтора месяца после публичного обращения в социальных сетях.

«Наш путь как самоинициированной независимой организации изначально был непрост — законодательная неразбериха, многослойная система уведомлений и согласования, затрудненная коммуникация. Плюс бытующее в обществе абсолютно дикое предубеждение, что все ННО только и делают, что „распиливают“ донорские деньги. Можем констатировать, что в последнее время Минюст стал меняться — есть возможность коммуницировать с сотрудниками, дискутировать, нас стали слушать и даже просят рекомендации», — отмечается в недавнем обращении Центра развития современной журналистики в Facebook.

Где же обещанные «дома ННО»?

До сих пор не осуществляется системный анализ нужд ННО, предусмотренный майским указом президента. Не созданы эффективные площадки для обмена мнениями по важнейшим вопросам дальнейшего государственного и общественного развития.

Основной проблемой после регистрации ННО является аренда офисного помещения для осуществления деятельности организации. ННО, в отличие от коммерческих структур, не обладают изначальным капиталом и не могут позволить себе оплачивать аренду. Около 80% ННО не имеют своего помещения, особенно в регионах страны. Очень плачевна ситуация у порядка 3 тысяч самоинициативных ННО, не получающих прямую финансовую и организационную поддержку со стороны государства — в отличие от системообразующих и государством организованных ННО (ГОНГО).

В майском указе президента отмечалось, что «состояние материально-технической обеспеченности негосударственных некоммерческих организаций все еще остается неудовлетворительным». Совет Министров Республики Каракалпакстан, хокимияты областей и города Ташкента совместно с Государственным комитетом по содействию приватизированным предприятиям и развитию конкуренции, согласно указу президента, должны были во всех регионах страны до 1 января 2019 года на базе пустующих и неэффективно используемых объектов государственной собственности создать «Дома негосударственных некоммерческих организаций». Однако, по имеющимся данным, было создано лишь три «дома ННО» по всей республике — один в Ургенче, где поместились всего 19 ННО, один в Гулистане, где приютились 12 ННО, и один в Нукусе.

Авторы статьи недавно связывались с председателем Наманганского областного отделения Ассоциации инвалидов Узбекистана, который подавал заявление в областное управление юстиции и хокимият для выделения помещения под офис организации в недавно открывшемся «доме ННО». Как рассказал нам собеседник, в разговоре с ним собственник помещения сообщил, что «дом ННО» был создан на время, чтобы показать высокопоставленным гостям из Ташкента, и после того, как они уехали, всех ННО попросили освободить здание, так как оно находилось в аварийном состоянии.

В Самарканде местные СМИ писали, что 4-х этажное общежитие Самаркандского автомобильно-дорожного профессионального колледжа, расположенного по адресу: проспект Спитамена, дом №159 А, будет передано на баланс городского хокимията с целью создания «Дома ННО». Тем не менее, по словам представителя одного из ННО в Самарканде, им предоставили помещение в общежитии колледжа в аварийном состоянии без каких-либо условий и ремонта. 12 февраля крышу здания «дома ННО» снесло ураганом.

«Прошлым летом нам предоставили помещение на нулевом балансе с громким названием „дом ННО“. На самом деле это было общежитие колледжа. К августу с нами по соседству появились студенты. Условий никаких, не говоря уже о ремонте. Пришел представитель власти, мы ему все рассказали, показали. Он сказал, что нам дадут новое здание с ремонтом. Оказалось, что это очередное общежитие колледжа в аварийном состоянии. Недавно у нас был ураган и крышу здания снесло. В общем, мы все еще в ожидании чуда», — рассказывает представитель ННО в Самарканде.


Здание общежития Самаркандского автомобильно-дорожного профессионального колледжа, в котором разместили «дом ННО». 12 февраля 2020 года. Источник фото.

Скорее всего, подобная ситуация наблюдается и в других якобы существующих «домах ННО». В городе Ташкенте «дома ННО» пока еще нет, хотя по неподтвержденным данным в марте этого года такой дом откроется.

Конечно, несколько «домов ННО» не решат проблему всех действующих ННО, особенно самоинициативных и не имеющих доступа к господдержке, — всем может просто не хватить места. Кроме того, остаются неясными критерии, по которым будут выделяться помещения в таких «домах». Есть опасения, что в них разместят системообразующие ННО, или ГОНГО, а самоинициативные так и останутся без офисных помещений.

В майском указе президента упоминалось, что помещения в «домах ННО» будут выделяться в первую очередь вновь создаваемым ННО и осуществляющим свою деятельность в социальных значимых сферах с применением «нулевой» ставки арендной платы. Будут ли соблюдены эти критерии? Предоставят ли места в создаваемых «домах ННО» в первую очередь самоинициативным ННО, а не образованным с помощью государства?

В связи с этим на ряду с «домами ННО» некоторые ННО предлагают рассмотреть идею создания коворкинг-центров для ННО. Один «дом ННО» не сможет вместить в себя большое количество ННО, а кабинетная система размещения офисов ННО может оказаться нецелесообразной. В то же время, в коворкинг-центрах можно организовать несколько залов для проведения тренингов и переговоров, библиотеку и ресурсный центр для ННО, фудзону, беспроводную сеть Wi-Fi и другие удобства. Помещениями коворкинг-центров можно было бы пользоваться по мере необходимости, предварительно согласовывая это с их администрацией, а также с возможностью использовать адрес коворкинг-центра в качестве юридического адреса ННО.

Вмешательство в деятельность ННО?

Статья 4 закона «О негосударственных некоммерческих организациях» гласит, что «вмешательство государственных органов и их должностных лиц в деятельность негосударственной некоммерческой организации, равно как и вмешательство негосударственной некоммерческой организации в деятельность государственных органов и их должностных лиц не допускается». Однако на практике наблюдается излишняя опека и вмешательство в деятельность ННО со стороны органов юстиции, которые приказом министра юстиции от 1 июня 2018 года взвалили на себя излишний контроль за деятельностью ННО.

Положение о порядке уведомления о планируемых мероприятиях ННО обязывает заранее информировать о планируемых конференциях, семинарах, тренингах, собраниях, акциях, круглых столах, встречах, симпозиумах и других формах мероприятий на территории Узбекистана или иностранных государств. При этом требования данного положения не распространяются на мероприятия политических партий и религиозных организаций.

Если ННО планирует провести мероприятие на территории Узбекистана без участия иностранных граждан, то необходимо не менее чем за 10 дней до проведения мероприятия, уведомить территориальный орган юстиции. В случае, если мероприятие планируется провести на территории Узбекистана с участием иностранных граждан или на территории иностранного государства — не менее чем за 20 дней до проведения мероприятия.

Данную форму теперь можно отправлять в режиме онлайн через новый портал ННО E-NGO.uz. Необходимо заранее предоставить информацию о теме и участниках, дате и месте проведения, основании для проведения и источниках финансирования, приложить копии раздаточных, печатных, аудиовизуальных и других материалов, а также персональные данные участвующих иностранных граждан.

Скриншот страницы Портала негосударственных некоммерческих организаций Министерства юстиции.

Следует отметить, что в статье 89 изначального проекта Кодекса об ННО сохранились все эти требования, практически характеризующие прямое вмешательство органов юстиции в деятельность ННО. Кроме того, согласно Положению, ННО должны также уведомлять о визитах за границу либо о визитах зарубежных гостей. Не ограничивается ли здесь конституционное право гражданина, представляющего ННО, на свободу передвижения?


Барьеры для деятельности ННО в Узбекистане по данным Международного центра некоммерческого (ICNL) на 10 марта 2019 г.

Исходя из всего вышеперечисленного можно сделать вывод, что государство вместо либерализации третьего сектора, наоборот, идет по пути ужесточения контрольных функций. Ощущается недоверие регулятора к зарегистрированным ННО.
Низкий уровень материально-технической обеспеченности и финансирования самоинициативных ННО, бюрократические требования и препоны для получения международных грантов и вмешательство в деятельность ННО в виде необходимости предварительного согласования или уведомления о всех планируемых мероприятиях на территории Узбекистана и за границей добавляют излишнюю волокиту и рабочую нагрузку и на ННО, и на регулятора сферы.

От контроля — к социальному партнерству

Наблюдения авторов и представителей гражданского общества Узбекистана показывают, что касательно согласований и уведомлений всего, что касается деятельности ННО, практически ничего так и не изменилось. Получение грантов от международных организаций, проведение мероприятий, контакты с международными партнёрами, выезд за территорию страны — всё это нужно согласовать или, как минимум, уведомлять территориальные органы юстиции.

Ощущается острая нехватка доверия госорганов к представителям ННО, что приводит к преобладанию функций контроля. Если эти жесткие меры принимаются регулятором сферы ННО ради мониторинга деятельности общественных организаций, то почему нельзя это осуществлять посредством анализа ежегодной финансовой и оперативной отчетности ННО?

24 января в своем послании Олий Мажлису президент Шавкат Мирзиёев отметил, что «сегодня мы ждем от негосударственных некоммерческих организаций и других институтов гражданского общества, чтобы они активнее привлекали внимание государственных органов к волнующим граждан проблемам, а также их обоснованным предложениям». Президент также указал на необходимость налаживания социального партнерства с ННО и увеличения объема грантов и социальных заказов.

В настоящее время уделяется большое внимание привлечению иностранных инвестиций в развитие бизнеса и предпринимательства по всей республике. Но не стоит забывать, что международное содействие развитию в форме грантов и безвозмездной финансовой поддержки ННО и других институтов гражданского общества также является своего рода инвестициями в социально-экономическое развитие страны.

Для развития третьего сектора, как и для развития малого и среднего бизнеса и предпринимательства, необходима свобода ведения своей деятельности и противодействие любому виду вмешательства госорганов в их работу.

Для разрешения подобных проблем было бы правильнее разрабатывать и реализовывать стратегии развития взаимоотношений правительства и ННО, характерные для развитых стран. В этих странах государство совместно с третьим сектором формирует своеобразный социальный заказ, определяет объемы его финансирования, а потом доверяет выполнение этого социального заказа практически полностью некоммерческим организациям, способствуя получению ими необходимого финансирования, как из бюджетных, так и из грантовых средств. В развитых демократических странах госорганы обычно оставляют за собой право только определять приоритеты развития социальной сферы совместно с гражданским обществом, распределять бюджетные средства на конкурсной основе, а также контролировать исполнение социальных заказов.

Недоступность статистических данных об организационных и финансовых показателях третьего сектора делает затруднительным изучение и анализ системных проблем и недостатков ННО, препятствующих их активному участию в проводимых широкомасштабных реформах.

Отсутствие академических исследований в данной сфере затрудняет разработку и принятие Кодекса ННО, предусматривающего механизм повышения потенциала институтов гражданского общества. Предварительный проект Кодекса об ННО не отвечает требованиям майского указа президента.

В проекте государственной программы на 2020 год предусматривается до 1 мая 2020 года разработать и принять краткосрочную и долгосрочную стратегию развития гражданского общества. Было бы логично разрабатывать и принимать проект Кодекса ННО на основе положений и в соответствии со стратегией развития гражданского общества Узбекистана.

Подытожим: нельзя отрицать наличие некоторых позитивных изменений в сфере регулирования ННО, таких как снижение ставок пошлин за государственную регистрацию ННО, сокращение срока рассмотрения учредительных документов ННО с двух до одного месяца, и т. д.Однако многие изменения носят поверхностный характер с сохранением ряда внутренних бюрократических барьеров и препон для регистрации и осуществления деятельности ННО.

Иногда складывается впечатление, что это прямой саботаж майского указа президента от 2018 года «О мерах по коренному повышению роли институтов гражданского общества в процессе демократического обновления страны». На недавней пресс-конференции с участием журналистов и блогеров министр юстиции Русланбек Давлетов дал обещание, что новый Кодекс ННО сделает многие процедуры проще и прозрачнее. Надеемся, что данная статья будет воспринята регулятором сферы ННО на позитивной и конструктивной основе для развития гражданского общества Узбекистана.

Мнение авторов может не совпадать с мнением редакции.

Дильмурад Юсупов — докторант Института исследований проблем развития Университета Сассекса (Великобритания), специализирующийся на проблемах инклюзивного развития и социальной защиты уязвимых слоев населения.


Ойбек Исаков — юрист, председатель Ассоциации инвалидов Узбекистана — зонтичной организации, объединяющей 26 общественных организаций людей с инвалидностью по всей республике.