Система социальной защиты должна быть нацелена не на кратковременные меры, а на выведение людей из трудной ситуации и их возврат к нормальной жизни. Директор Smartgov consulting Азиза Умарова — о международном опыте и путях развития сферы социальной защиты в Узбекистане.
Система социальной защиты должна быть нацелена не на кратковременные меры, а на выведение людей из трудной ситуации и их возврат к нормальной жизни. Директор Smartgov consulting Азиза Умарова — о международном опыте и путях развития сферы социальной защиты в Узбекистане.Президент Узбекистана задал высокую планку в работе госорганов с населением. За последний год мы увидели, что это не просто слова, а катализатор серьезной трансформации общественного сознания. Госорганы стали непосредственно реагировать на обращения граждан, пытаться вникнуть в проблемы обычных людей, вести диалог. Наблюдается всплеск активности СМИ, которые могут и должны подвести к переосмыслению и решению застарелых проблем.
За последние полгода несколько громких событий всколыхнули общественность (полагаю, такие инциденты были и раньше, но впервые о них стали писать СМИ). Сложные жизненные ситуации толкнули нескольких женщин прибегнуть к суициду. Все чаще с детьми. В Джалалкудукском районе Андижанской области мать прыгнула в канал, привязав к себе 3- и 7-летних детей. Как следует из публикаций, она воспитывала ребенка с синдромом Дауна. Возможно, не справилась с огромным стрессом, стереотипами в обществе в отношении инвалидности (особенно в сельской местности) и отсутствием профессиональных социальных служб.
Если раньше было нормой изолировать ребенка с инвалидностью в интернатах, то сейчас в современном мире все строится на инклюзивной модели, то есть социализации детей с инвалидностью, поддержании детей в собственных семьях, инклюзивном образовании в обычных школах (с вспомогательными педагогами либо отдельными классами). На помощь родителям, воспитывающим детей с инвалидностью, приходят обученные социальные службы, центры реабилитации, группы взаимопомощи родителей. Возможно, сценарий мог быть совсем иным…
Кому именно нужна социальная защита? Кто эти «уязвимые группы» населения?
Спектр широк, и вот неполный. Воспитанники детских домов. «Социальные сироты», чьи родители в трудовой миграции, годами не приезжая домой. Люди с инвалидностью, один на один оставшиеся со своими страшными болезнями. Подростки в конфликте с законом. Одинокие престарелые без ухода на дому. Бывшие заключенные без социальной реабилитации. Онкологические и прочие тяжелобольные. Жертвы домашнего насилия и семьи в кризисных ситуациях. Кому-то требуется временная помощь, а кому-то поддержка и защита нужна на протяжении более долгого периода. И вот тут надо принимать меры, которые помогут поставить на рельсы систему, способную адресно решить проблемы.
На основе международного опыта можно заключить, что социальная защита строится на двух столпах: социальное обеспечение и социальная работа.
1. Система социального обеспечения вбирает в себя различные выплаты в виде денежных средств, сюда же относятся программы, финансируемые правительством из отчислений и Пенсионный фонд.
2. Система социальной работы — профессиональная деятельность, ставящая целью содействовать людям в преодолении личностных и социальных трудностей посредством поддержки, защиты, коррекции и реабилитации.
Для обеспечения эффективной системы социальной защиты требуется единый координирующий орган, который комплексно подходил бы к этим вопросам и тесно работал со всеми госструктурами и неправительственными организациями, с представленностью до районного звена. Этот орган мог бы отвечать за разработку нормативно-правовой базы, контроль и мониторинг, за управление и реализацию программ социального обеспечения и национальной системы социальной работы путем консолидации разрозненных отдельных функций различных ведомств.
Зачем это надо? Причин несколько. В нашей стране с упразднением Министерства труда и социальной защиты и образованием Министерства труда в феврале 2016 года социальная защита, скажем так, «осиротела». Задачи по социальной поддержке и медико-социальной помощи уязвимым слоям населения были переданы Министерству здравоохранения, задачи по мониторингу за назначением и выплатой социальных пособий и материальной помощи — Министерству финансов. Также разделены группы по возрастам, сироты и дети с инвалидностью — в ведении Министерства народного образования. Тогда как взрослый контингент относится по документам к Министерству здравоохранения.
При этом в рамках государственного бюджета в Узбекистане сегодня выделяются огромные суммы на социальную сферу — порядка 60% госбюджета. Кроме львиной доли расходов в сегменте образования и здравоохранения, эта сфера покрывает расходы на содержание интернатных учреждений и социальные выплаты. На выплаты выделяется порядка 7% ВВП, что в международной практике весьма высокий показатель.
В то же время отмечается разброс выплат по заявительному принципу между различными органами, помощь осуществляются разрозненно, без систематического изучения причин попадания в сложную ситуацию, без координации действий и дальнейшего сопровождения: пособие по инвалидности, пособие на детей-инвалидов, пенсии по потере кормильца, пенсия по инвалидности, пенсия по старости, пособие по уходу за детьми, пособие по малообеспеченности, пособие по беременности и родам, пособие по безработице. Подытоживая: сегодня отсутствует единый учет всех заявителей и получателей всех видов социальной защиты.
Требуется создание единого реестра по социальному обеспечению, который также стыковался бы с прочими государственными базами данных (Пенсионного фонда, Налогового комитета, лиц с инвалидностью на учете ВТЭК, данных махаллинских комитетов о нуждающихся
Что касается второй части системы соцзащиты, то национальная система как таковая пока на начальной стадии формирования. Замечу, говоря о социальной работе, мы говорим не «о тушении пожаров». А о недопущении пожаров как таковых. Важна профилактика сложных жизненных ситуаций.
Под профессиональной социальной работой также предполагается работа дипломированных работников с соответствующей специальностью, создание системы социальных услуг, оценка существующих социальных услуг с позиции международных стандартов, их эффективности в конкретных ситуациях, изучение необходимости расширения перечня услуг, утверждение стандартов оказания, обеспечение доступности услуг, обучение социальных работников, мониторинг и оценка ситуаций. Эта работа должна строиться по принципу «кейс-менеджмент», то есть ведение личных дел по каждому обратившемуся, сбор информации о потенциальных нуждающихся, проведение оценки семьи и домохозяйства, работа сообща для создания плана мероприятий для адресной помощи, расширение и облегчение доступа к социальным услугам. Цель одна: не кратковременная мера, а выведение человека из трудной ситуации и возврат к нормальной жизни.
В вопросе кадрового обеспечения требуется консолидация профессиональных кадров и методической составляющей, чтобы социальные службы могли эффективно взаимодействовать с правоохранительными органами, медучреждениями, махаллинскими комитетами, общественными организациями, помогая людям выходить из кризисных ситуаций. Примечателен факт, что в трех государственных вузах страны на протяжении долгих лет готовили кадры по социальной работе. Но не было штатных единиц в госорганах, за исключением тех, что работали с детьми.
С 2010 года более 800 человек получили образование по направлению социальная работа. Но сущие единицы выпускников работают по специальности, об этом говорится и в издании ЮНИСЕФ о системе защиты детей в Узбекистане от 2017 года.
Например, из выпускников 2016 года только четверо устроились на работу по своему профилю, десятеро работают в коммерческом секторе, шестеро — домохозяйки и в декретном отпуске, кто-то работает учителем, кто-то — бухгалтером. Не имеющая перспектив трудоустройства и оттого непопулярная специальность при грамотном подходе может стать костяком обновленной системы социальной защиты. Наличие неиспользованных кадров еще раз подтверждает необходимость критического пересмотра регулирования социальной сферы, чтобы нужные специалисты, подготовленные государством, нашли свое применение. При этом нам нужны будут соцработники двух типов: менеджеры с высшим образованием для ведения личных дел и переобученные медсестры со средним образованием для обслуживания на дому.
Должно ли государство на себе нести все расходы? Очень важно видеть перспективу развития ситуации. Постепенно многие социальные услуги могут уйти на аутсорс гражданскому обществу. Но государственный орган должен определить политику, подходы, выстроить методологический фундамент, создать реестр социальных услуг, утвердить стандарты социальных услуг, параллельно развивая партнерские отношения с частным сектором, неправительственными организациями, инициативными группами и филантропами. Со временем, как во многих странах мира, такого рода услуги могут оказываться в режиме социального заказа. То есть хокимиаты и министерства могли бы адресно решать социальные проблемы на местах, объявляя конкурс на оказание социальных услуг для уязвимых групп. В странах постсоветского пространства — Казахстане, России, Беларуси — такое практикуется давно.
Какие социальные услуги были бы у нас востребованы?
Некоторые социальные услуги сегодня в той или иной форме реализуются, их следует изучить на предмет соответствия стандартам и эффективности. Вместе с тем, существует и ряд услуг, которых пока нет. Поделюсь несколькими идеями. В Санкт-Петербурге довелось посетить общественную организацию «Ночлежка», которая предоставляет приют бездомным, кормит в нескольких точках по вечерам горячим супом (на основе договоренностей с рядом кафе, которые бесплатно готовят по этой программе — «фудшеринг»). Специалисты «Ночлежки» помогают бездомным пройти реабилитацию, восстановить документы, поправить здоровье, вернуться в семьи. Там же работал прием одежды от благотворителей, шел сбор средств, висела доска объявлений, где люди крепили фотографии потерявшихся близких.
Говорят, у соцработника есть лишь два месяца, чтобы вернуть человека с улиц к нормальной жизни. Потом уже становится намного сложнее, человек уходит по нисходящей, соприкасаясь со всеми темными сторонами бродяжничества.
Одинокие старики. Если мы хотим улучшить качество жизни и избежать излишней нагрузки на государство, можно воспользоваться опытом стран, которые создают центры дневного пребывания для пожилых (вместо увеличения количества домов престарелых), где одинокие люди собираются днем, медсестра оценивает их общее состояние, люди общаются, читают, слушают музыку, проводят досуг. Но живут дома. Я видела подобные центры в Швеции и США. Для отдельных категорий пожилых полагается также соцработник по уходу на дому, который готовит, убирает и купает пациента (к слову, это может стать перспективной моделью государственно-частного партнерства для пожилых, чьи дети уехали на ПМЖ за рубеж). Иногда им привозят горячую пищу волонтеры. Другое направление, не требующее затрат — профилактика падений у пожилых путем популяризации утренних занятий тай чи (в Китае, Сингапуре, США) для развития поддержки равновесия. В пожилом возрасте падения часто приводят к большим осложнениям, вплоть до перелома шейки бедра и лишения подвижности.
Не менее актуальная проблема — люди с инвалидностью. Аспектов много, для иллюстрации коснемся хотя бы двух. К сожалению, люди с инвалидностью остаются «невидимками» за высокими стенами интернатов либо собственных домов, редко включенными в общественную жизнь, фактически без опыта социализации. В Великобритании, Австрии, Южной Корее, Израиле людей с инвалидностью можно запросто встретить в метро, театре, магазинах, на улице. У нас их нет. Одна из важнейших причин — стереотипы в обществе и отсутствие доступной без барьерной городской среды: с тактильными плитками на тротуарах, с правильными пандусами и безпорожными дверьми для «колясочников», доступностью транспортной инфраструктуры, светофорами с таймером и звуковыми сигналами. Помогать в процессе будут многие, но кто-то должен начать, изучать состояние социально значимых объектов на предмет соответствия строительным СНиПам, где уже заложены почти все прогрессивные меры.
Важный аспект — семьи, где растут дети с инвалидностью. Им сложно в любой стране. Но у нас родители (чаще матери — бывает, что отцы покидают такие семьи) не получают никакой другой регулярной помощи сегодня, за исключением пособия по инвалидности на ребенка. Создание групп взаимопомощи среди родителей с детьми-инвалидами, центр дневного досуга для таких детей или приходящий социальный работник со средним образованием, как в России, оказывающий помощь в покупке продуктов, приготовлении пищи, уборке, может качественно изменить жизнь.
Нередко, просто освободив руки матери на несколько часа в неделю, государство может остановить ее от тяжелого шага, когда ребенок переходит в интернат и остается на полном попечении государства до самой смерти.
Кризисные центры для временного приюта жертв домашнего насилия позволяют предоставить убежище тем, кто готов перейти черту, свести счеты с жизнью. В таких приютах нередко принимают молодых женщин с детьми, предоставляя помощь социального работника, психолога, юриста. Важно: на приютах не должно быть вывесок, они должны стать надежным пристанищем и обеспечивать конфиденциальность. Недавно познакомилась с молодой женщиной Иродой, как оказалось, сиротой из кишлака, с ожогами половины туловища. Утечка газа на кухне, вспыхнувшее пламя мгновенно расплавило синтетическое платье, сделав инвалидом второй группы. Через год Ирода осталась без мужа, с двумя детьми и без работы. Денег не хватало, пришлось отдать сына и дочь в детский дом на время. Ей протянула руку помощи, отговорила от суицида и выходила самоотверженный врач-камбустиолог Бибисора Орипова из Самарканда, которая дала кров в своем приюте «Рахмдиллик», помогла в дальнейшем с работой, через пару месяцев привела детей из детского дома. Таких приютов должно быть больше.
Российские хосписы могут стать другим хорошим примером на стыке социальной работы и паллиативной помощи (паллиатив — не лечение, а облегчение боли смертельно больных). Например, дети, умирающие от рака, получают возможность провести последние месяцы с обезболиванием (сегодня морфий недоступен), им оказывают медицинскую, социальную, психологическую помощь, а также помогают их семьям, как в период болезни, так и после утраты родного человека. По недавно опубликованным данным Минздрава, более 100 тысяч человек больны онкологией, и развитие паллиатива неразрывно связано с попыткой облегчить страдания тех, кому уже не помочь курсом химиотерапии.
Можно продолжать этот список. Но, не вдаваясь в детали, можно сказать, что новый орган мог бы запустить пилотные центры для различных категорий получателей услуг и, обкатывая на практике, выработать национальную модель для масштабирования.
В рамках работы в системе ООН на протяжении 10 лет автору довелось работать тесно с Министерством труда и социальной защиты по вопросам инвалидности и социального обслуживания. Писали нормативные документы, ездили по домам-интернатами «Мурувват» и «Саховат», ломали голову над внедрением элементов социальной работы, обкатывали систему внедрения индивидуального плана реабилитации, пересмотром правил освидетельствования и установления инвалидности, изучали проблемы реабилитационных средств (коляски, трости, слуховые аппараты
На мой взгляд, в Узбекистане есть все предпосылки для создания качественно новой системы социальной защиты. На волне проводимых реформ создание государственного органа с четкой миссией, который бы видел «целостную картину», вел планомерно и методично реформу социального обслуживания, помогал объединять разрозненные звенья цепи воедино, очень важно.
Зарекомендовавшие себя передовые практики и национальные ценности — забота о нуждающихся, сострадание и солидарность — станут подспорьем в консолидации усилий неравнодушных. Объединимся, вытянем, осилим. Главное — дать сигнал, чтобы отчаявшиеся люди, оказавшись на краю пропасти, знали, что им постараются помочь.
Мнение автора может не совпадать с мнением редакции.
