Проект Государственной программы 2023 года должен быть дополнен важными задачами в сфере государственного строительства и управления, решение которых имеет стратегическое значение для успешного развития страны. Об этом в своей колонке для «Газеты.uz» рассуждает руководитель Центра публичного права при УМЭД профессор, доктор юридических наук Иса Хамедов.
Проект Государственной программы по реализации в 2023 году Стратегии развития Нового Узбекистана на 2022−2026 годы, представленный вниманию общественности, содержит немало полезных инициатив, которые, несомненно, позитивно отразятся на социальной сфере и жилищно-коммунальном хозяйстве Узбекистана. Вместе с тем, очевидно, что фокус на социально-коммунальных нуждах населения, вполне оправданный в связи с резко обострившимися этой зимой проблемами в сфере коммунального обслуживания, увёл внимание разработчиков от не менее важных проблем государственного строительства и управления, решение которых имеет стратегическое значение для успешного развития страны.
Работа над этими проблемами ведётся давно, она началась не вчера и не должна быть брошена на полпути. Упущения в вопросах правового регулирования государственного управления и обеспечения правовой защищённости граждан пагубно отразятся на всех сферах и могут нивелировать положительные результаты мер, направленных на улучшение социально-коммунального благополучия населения.
Кроме того, нельзя забывать о том, что забота о человеке далеко не исчерпывается обеспечением его социальных и коммунальных нужд. Прежде всего, забота о человеке подразумевает обеспечение уважения к его достоинству и правам, что остаётся актуальной задачей для нашего государства, которое стремится соответствовать мировым стандартам современной правовой государственности. Следовательно, пока правовая защищённость людей от административного произвола не доведена до надлежащего уровня, работа в этом направлении не должна прекращаться и соответствующие задачи не должны исчезать из государственных программ и стратегий развития.
С другой стороны, без решения административно-правовых задач никакая административная или социальная реформа не может в полной мере дать ожидаемые результаты.
Поэтому перечень задач, предусмотренных в проекте Государственной программы 2023 года, объявленного Годом заботы о человеке и качественного образования, нуждается в дополнении.
1. Для реализации Цели 3 «Приведение институциональных основ деятельности местных органов государственной власти в соответствии с требованиями времени» в проекте предусмотрена лишь одна задача, связанная с инвентаризацией и оптимизацией задач и функций местных органов власти, а также систематизацией соответствующего законодательства. Однако при всей важности функциональной оптимизации здесь явно не хватает мер, направленных на обеспечение перехода органов исполнительной власти на местах на современные институциональные рельсы в осуществлении административно-правовой деятельности. Речь идёт об административных процедурах и исполнении закона «Об административных процедурах» (ЗАП), который хокимияты, равно как и другие административные органы, тотально игнорируют уже больше четырёх лет.
За это время были допущены многочисленные нарушения прав граждан и субъектов предпринимательства, в частности, в вопросах градостроительного планирования и землепользования (точечной застройки, изъятий и сносов), незаконной вырубки деревьев при проведении работ по благоустройству, улучшению дорожно-транспортной инфраструктуры, в ряде случаев был причинен вред культурному наследию, что широко освещалось в СМИ. Во всех этих случаях нарушений можно было избежать, если бы хокимияты исполняли ЗАП. Однако это до сих пор не обеспечено.
Между тем, без современных административных процедур невозможно говорить о соответствии «современным институциональным основам» в деятельности местных органов исполнительной власти. В связи с этим следует дополнить проект Государственной программы задачей переподготовки специалистов юридических служб органов исполнительной власти на местах для повышения их административно-правовой грамотности.
2. Аналогичную задачу следует предусмотреть и в рамках Цели 4 «Трансформация деятельности органов государственного управления на основе принципа „ориентация на служение гражданам“», потому что без знания административных процедур и умения работать по ЗАП деятельность органов государственного управления также невозможно поставить на службу гражданам. Даже самый популярный сегодня институт государственных услуг не сможет кардинально улучшить качество государственного управления без соблюдения административных процедур. Потому что только ЗАП может гарантировать, что государственные услуги будут не только удобными, но и правомерными.
Кроме того, служение гражданам должно проявляться не только в государственных услугах, но и в том, что любое административное вмешательство в правовой статус гражданина будет надлежаще обосновано публичными интересами и соразмерно общественной пользе, которая от него ожидается. А это значит, что должны соблюдаться принципы административных процедур и иные нормы ЗАП.
3. В рамках Цели 5 «Внедрение компактной, профессиональной, справедливой, ориентированной на высокий результат системы государственного управления», мы видим только очередной пересмотр функций органов государственного управления и законодательное закрепление статуса органов юстиции. Конечно, в правовом государстве статус всех административных органов должен быть определён законом. Это верно. Но разве в сфере административной реформы нет других куда более острых проблем?
Почему проект Государственной программы никак не учитывает крайне низкую результативность предыдущих мер административной реформы и не предусматривает никаких задач по решению данной проблемы? Ведь не секрет, что Концепция административной реформы 2017 года осталась по большей части не реализованной. Задачи по оптимизации функций органов государственного управления продолжают оставаться на повестке дня, а современное «умное» государственное управление так и не стало реальностью.
Почему же в проекте Государственной программы нет задач, действительно направленных на построение «компактной, профессиональной, справедливой и высокорезультативной системы государственного управления»?
В 2023 году, как минимум, необходимо провести комплексную оценку результатов ранее принятых мер административной реформы, прежде всего, проанализировать нынешнюю организационную и функциональную структуру государственного аппарата управления, которая была, на наш взгляд, несколько поспешно и весьма кардинально реорганизована в январе текущего года. Без такого исследования бесполезно и даже опасно двигаться дальше.
Кроме того, целесообразно разработать механизм стратегического управления административными и регуляторными реформами для того, чтобы избежать хаотизации и непродуктивности принимаемых мер в дальнейшем, наладить координацию между разными направлениями административной реформы. Само наличие компетентного органа — Агентства стратегических реформ — ещё не гарантирует, что стратегическое управление реформами будет осуществляться эффективно. Необходимы организационно-правовой механизм и методология стратегического управления реформами.
4. В рамках Цели 11 «Совершенствование механизмов диалога с народом» в проекте предусмотрены лишь весьма популистские задачи по обеспечению регулярных встреч членов правительства с населением — вместо решительных мер по реформированию системы народных приёмных президента, которая действительно давно нуждается в реформе.
В 2023 году необходима реформа, которая с максимальной пользой задействовала бы существующую инфраструктуру диалога с народом для успешного доведения реформы административной юстиции до искомого результата — контроля над административной системой и надёжной правовой защищённости граждан и субъектов предпринимательства от административного произвола.
5. Проблематика административной юстиции, выраженная в Цели 15 «Установление действенного судебного контроля над деятельностью государственных органов и должностных лиц, повышение уровня доступа граждан и хозсубъектов к правосудию», требует решительных и неотложных мер. Совершенно не приемлема ситуация, когда действующий закон, призванный кардинально улучшить положение заинтересованных лиц во взаимоотношениях с административными органами, имеется в виду ЗАП, тотально не исполняется административными органами и редко применяется даже административными судами.
Между тем, как раз административные суды были призваны обеспечить исполнение ЗАП, заставив административные органы соблюдать новые административные процедуры. Однако административные суды пока ещё не справляются со своей задачей во многом из-за общих институциональных слабостей отечественной судебной системы.
Ситуация вокруг ЗАП — это убедительная иллюстрация, доказывающая один простой факт: в правовой системе сегодня нет действенного судебного контроля над административными органами. Административная юстиция, которая технически создана в 2017—2021 годах, пока ещё не заработала в полную силу. Поэтому совершенно необходимо в 2023 году принять меры к укреплению административной юстиции и повышению ее эффективности.
Как показали исследования, проведённые Центром публичного права в 2021—2022 годах, наиболее продуктивным направлением работы может стать реформа досудебной административной юстиции, которая даст свои результаты уже в среднесрочной перспективе и поддержит становление полноценной административной юстиции в Узбекистане. Данная реформа имеет кардинальное значение для успеха многих других направлений административной реформы, поскольку надёжный контроль над административными органами в любом случае необходим для успеха любых реформ в сфере государственного управления.
Мнение автора может не совпадать с мнением редакции.
