«Стенографические отчёты являются частью институциональной памяти Организации Объединённых Наций», — так указывается позиция Департамента ООН по делам Генеральной ассамблеи и конференционному управлению на сайте ООН в разделе «Дословная запись».
Стенографические отчёты обсуждений и дебатов в парламенте открыты для общественности в очень многих государствах. Страны СНГ и Евросоюз предоставляют доступ к стенографическим записям сессий или заседаний законодательного органа.
Пример открытости парламента Казахстана.
Пример открытости парламента России.
Рассмотрим положение дел в этом вопросе в Узбекистане. Формально ведение протоколов, стенограмм и даже звукозаписи заседаний Законодательной палаты Олий Мажлиса и её кенгаша ведёт общий отдел её аппарата. Данный вопрос урегулирован регламентом Законодательной палаты от 2016 года. Но почему на сайте нижней палаты парламента нет протоколов и стенограмм?
Разве цели прозрачности структур власти не касаются представительных органов? Или законодатели забыли о задачах цифровизации государства?
Как же получилось, что депутаты и сенаторы не подумали, что ведение летописей парламентских дебатов — положительная и обязательная практика парламентаризма? В последнее время внедряется практика онлайн-трансляции заседаний палат в Youtube, в соцсетях доступны видео некоторых заседаний. Но достаточно ли этого для понимания деталей законотворческой работы над конкретным документом?
Что скажет будущее поколение об истории законотворчества Олий Мажлиса Узбекистана?
Единственный (!) периодический аналитический отчёт о деятельности Законодательной палаты датируется 2016 годом в разделе «Квартальные и годовые информационные сообщения палаты» в русскоязычной версии сайта, в узбекскоязычной версии — один-единственный периодический отчёт за период 2015—2019 годов.
Источник. Дата обращения: 23.05.2022 г.
Источник. Дата обращения: 6 июня 2022 года.
Об этом хотелось написать давно, но сейчас это стало особенно актуальным в связи с началом деятельности Конституционной комиссии, созданной кенгашами палат Олий Мажлиса для разработки поправок в Основной закон.
Самым лучшим ответом сомневающимся гражданам в необходимости конституционной реформы, в их активном участии в разработке поправок стала бы очень глубокая прозрачность её деятельности. Каждое предложение по конституционной реформе должно публиковаться Конституционной комиссией в открытом пространстве в авторской редакции, в формате pdf-файла. А рядом — изложенная точка зрения по этому предложению членов Конституционной комиссии или привлечённых экспертов.
Ни один член Конституционной комиссии не имеет права на пренебрежение мнением гражданина Узбекистана, его избирателя. Модель Hansard не даст пропасть предложениям и замечаниям, а также даст возможность всем участникам конституционного процесса убедиться в обоснованности отказов от предложений, так как понятно, что далеко не все идеи могут стать предметом содержания окончательного проекта поправок в Конституцию.
Hansard — традиционное название дословного отчёта о том, что говорится в парламенте в Великобритании и других странах британского содружества. Hansard online — постоянный проект, в котором участвуют Палаты общин и лордов с Парламентской цифровой службой Великобритании. В этой стране можно получить доступ к записям дебатов, начиная с начала XIX века. В Узбекистане в ноябре 1994 года о Hansard впервые рассказал посол Великобритании Пол Берн, публично рекомендовавший эту модель открытости молодому парламенту страны.
Направление обращения не должно быть криком в бездну. Беды, крик души человека, мысли, идеи, просьбы… А какова судьба ответа, слабо известно. Только цифры о количестве обращений граждан — их недостаточно, они мало о чём говорят. Публичность означает доступ к информации о каждом обращении — каким оно было дословно, когда и как было рассмотрено и почему не принято. Технические детали: сайт ли парламента или Конституционной комиссии, наличие хорошего поисковика и систематизации по ключевым словам — это уже совсем другие вопросы.
Пример открытости парламента Кыргызстана.
Записи или стенографические отчёты, немодерируемая публикация вопросов и ответов имеют особую природу. Неважно, будут ли это заседания парламента, правительства или Конституционной комиссии. Они — важнейший ресурс, который содержит полную информацию по конкретной теме, от сухо-формализованной до эмоциональной.
Такая информация даст представление о дискурсе развития конституционного процесса. В отсроченной перспективе она будет способствовать корректировке регулирования социальных или правовых институтов, инструментов применения. Стенограммы — лучший источник для исторических, политологических, социологических, юридических исследований. Их ведение и открытый доступ к ним влияют на становление национальной аналитической школы.
Многие с иронией воспринимают способность наших депутатов дебатировать в общественном пространстве. Но кто из нас в действительности что-то знает об этом? Давайте фиксировать это. Давайте закреплять в сознании общества примеры надлежащей аргументации и уважения к чужому мнению. Это отразится на воспитании молодого поколения, которое как губка впитывает уроки из социума.
В конституционном процессе требования к открытости информации и принимаемых решений на порядок выше. Любое предложение гражданина коснётся прав и свобод каждого и другого человека! Отвергнуть такое предложение — значит отвергнуть права или гарантии прав целых групп населения.
К сожалению, недавно запущенный сайт по конституционной реформе, предоставляющий гражданам страны присылать рекомендации и поправки, далёк от модели полной открытости и возможностям. Обратим внимание на некоторую информацию на сайте с отдельными комментариями.
Источник: Сайт «Это моя Конституция».
Краткий комментарий: Участвовать должны иметь возможность все лица,
Закон «Об обращениях физических и юридических лиц», статья 24-1 «Особенности рассмотрения обращений несовершеннолетних лиц»:
«Несовершеннолетние лица вправе самостоятельно подавать обращения по вопросам соблюдения своих прав, свобод и законных интересов в государственные органы, организации или их должностным лицам в порядке, установленном настоящим Законом. Рассмотрение государственными органами, организациями или их должностными лицами обращений несовершеннолетнего лица может осуществляться с участием его законных представителей, а также органов опеки и попечительства. Не допускается оставление без рассмотрения обращений несовершеннолетних лиц по причине недостижения ими полной дееспособности».
Закон «О гарантиях прав ребёнка», статья 17 «Гарантии права ребёнка на свободу мысли, слова, совести и убеждений»:
«Ребёнок имеет право на свободу мысли, слова, совести и убеждений. Свобода мнений ребёнка и их выражения может быть ограничена в порядке, установленном законом».
Краткий комментарий: Это также ошибка в алгоритме программы. Коллективные предложения могут поступить не только от двух и более граждан, но и от членов ННО, выраженные в решении уполномоченного органа. Например, Палаты адвокатов или Палаты налоговых консультантов, которые более чем состоятельны в своих предложениях по любым направлениям конституционной реформы. При этом, проект поправок, оформленный в решении правления ННО и обсужденный на собраниях территориальных органов, имеют намного более глубокий уровень проработанности, так как это квинтэссенция мыслей сотен и тысяч членов профессиональных ННО. Такие предложения сами по себе самоценны и должны стать предметом гордости в работе Конституционной комиссии.
Предложенная программа формально основана на так называемом автоматическом отсеивании анонимных и других предложений, которые по мнению комиссии не связаны с конституционным процессом. Однако цели идентификации (ID, паспорт) здесь не имеют того политического или правового значения, которое обычно применяется в других случаях при оцифровке отношений между государством и человеком/обществом. Технические ограничения носят во многом искусственный характер.
В Конституции Швеции (статья 16 закона о Риксдаге — The Riksdag Act — неотъемлемая и составная часть Конституции) закрепили необычное положение: никто в Риксдаге не может говорить без записи речи. Ведётся стенографический отчёт, а решение не может быть изменено после подтверждения протокола. Таким образом, стенограмма — это конституционно значимая задача, нежели просто технологическая.
Пример открытости Европарламента.
Опыт Кыргызстана, Кении, Республики Тринидад и Тобаго
Общественный фонд «Гражданская платформа» (Кыргызстан) в 2020 году в открытом заявлении просил соблюдать регламент Жогорку Кенеша в части взаимодействия парламента и общества, а также продвижения политики информационной открытости, возможности доступа к информации о принятых решениях парламента, в частности, доступа к протоколам и стенограммам ЖК.
Комиссия по рассмотрению Конституции Кении, работавшая в 2003 году над пересмотром главы 17 и 18 Конституции, издала стенографические записи своей работы.
Конституционная комиссия Тринидада и Тобаго по итогам своей работы опубликовала доклад, охвативший все детали её работы.
Участие граждан и любых ННО рассматривается как неотъемлемая часть процесса строительства конституции. Инициаторы демократических конституционных реформ считают своим долгом предоставить возможность общественности войти в конституционный процесс и стать реально-активным субъектом.
При таком подходе обеспечивается легитимность вводимых конституционных поправок, а ещё важнее — для власти создаётся уникальный защитный общественный механизм применения конституционных норм, которые, собственно говоря, были общественностью предложены и отстаивались в проекте Конституции. Такая Конституция создаётся «народом и для народа».
А если исключить инклюзивное участие или сделать его символически-формальным или лишь для элит, которые воспринимаются как обслуживающие лишь узкий круг интересов, то исчезает фундаментальность конституционных изменений, понижается уровень общенациональной ответственности в любых сферах применения Конституции.
В итоге Конституция становится не только простой декларацией, но и отдаляет граждан от власти, углубляя социальное отторжение.
Краткий комментарий: Упомянутое в пункте 11 основание «основанное на личной потребности или жалобы» вызывает особое удивление. На самом деле именно такие предложения гражданина имеют большую ценность для комиссии, так как оно чаще всего ВЫСТРАДАНО, обусловлено итогами изнурительной и длительной борьбы человека за свои права, который поверил конституционным правам и их гарантиям, пытался добиться их применения в судах или административных органах, но никак не может добиться понимания и справедливости.
Это как раз та ситуация, о которой часто говорят сейчас в сетях и электронных СМИ: как добиться непосредственного (прямого) действия норм Конституции, на которые автор предложения пытался опираться в личном деле, но увы, безуспешно. Разве справедливо игнорировать такие предложения по корректировке Конституции?
Поэтому участие общественности и самое тщательное рассмотрение их предложений обеспечит лучшую сопричастность людей к контролю выполнения Конституции, делая её актом прямого действия. Только широкий круг общественности способен выявить проблемы, упущенные из виду, или обратить внимание на предпочтительные решения, которые не были очевидными для официальных экспертов или членов Конституционной комиссии.
Обычно Конституционная комиссия использует такие традиционные виды прямого участия общественности, как консультации (consultation), обсуждение (deliberation) и принятие решений (decision-making).
Консультация часто используется в начале процесса разработки проекта поправок в Конституцию для поиска информации о проблемах или чаяниях общественности, которая давно желает их решить в пересматриваемом документе. Консультация в значительной степени представляет собой одностороннюю форму общения, при которой люди предоставляют информацию лицам, принимающим решения. Лица, принимающие решения, могут быть обязаны отчитываться перед общественностью о том, как они использовали эту информацию, но не всегда это так. Увы.
Получается, что Конституционная комиссия обязана слушать, но не обязана реагировать или действовать в соответствии с идеями или рекомендациями общественности. Очень важно: ответы комиссии должны быть не только быть обоснованными и подлежать сплошной публикации (стенографический принцип), но и быть персонализированными (с указанием члена комиссии и/или эксперта, рассмотревшего обращение).
В моём предложении для Конституционной комиссии по стенографическому закреплению поставленных общественностью вопросов имеется одна особенность. Если члены комиссии не станут реагировать на позицию общественности (рекомендации и предложения публично заявлены на сайте, но реакции на них нет), то она породит серьёзные моральные проблемы во взаимоотношениях с населением, а главное: а) потеряет право призывать уважать право и закон, б) утратит доверие граждан как единственное условие необратимости реформ в стране. Этого разумная власть сейчас позволить себе не может.
Обсуждение в отличие от консультаций, предполагает двустороннее общение между лицами, принимающими решения, и общественностью, поскольку они глубоко изучают вопросы и вместе вырабатывают согласованную позицию. Моё предложение как раз предлагает прототип такого электронного обсуждения при условии полного доступа к обсуждению всех иных лиц.
В совещательных формах прямого участия общественности представители последней работают вместе с экспертами и лицами, принимающими решения для выявления и определения приоритетности вопросов конституционной реформы и разработки решений.
Консультации и обсуждения позволяют рядовым гражданам влиять на повестку дня конституционной реформы. Консультации и обсуждения укладываются в модель, условно названной мной как Hansard online.
Третий тип прямого участия общественности — принятие решения. В конституционном строительстве это реализуется через референдумы.
На данном этапе такой вид общественного участия нас интересует меньше, так как этот вид участия, как правило, связан с завершающим этапом принятия проекта закона о поправках в Конституцию. Представляется, что в Узбекистане активно следует применять консультации и обсуждения, а на этапе принятия согласованного пакета поправок — референдум.
Прямое участие общественности в современной правовой доктрине именуется как «гражданский конституционализм» (Цзюнн-Рон Йе, 2017) — основополагающая роль народа в укреплении и формировании конституции.
«Новый Узбекистан». Так давайте подкрепим эту концепцию содержательно, наполняя НОВЫМИ подходами в анализе и модели уважительного отношения к иному мнению. Даже не к мнению, а праву гражданина иметь отношение к управлению страной и ПРИНИМАТЬ РЕШЕНИЯ.
«Народ Узбекистана» — это не первая строка из преамбулы Конституции, это конкретные люди, ради которых начинается конституционная реформа, и с позицией которых надо считаться. Тем более народным представителям…
«Конституция — самый действенный инструмент преодоления имеющегося сегодня разрыва между государством, обществом, личностью» — эти слова принадлежат ответственному секретарю конституционной комиссии в России 1990−1993 годов кандидату юридических наук О. Г. Румянцеву, задокументировавшему создание российской Конституции в 10 книгах.
Как этим инструментом распорядится Конституционная комиссия в Узбекистане?
Мнение автора может не совпадать с мнением редакции.
