Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) отметила большой прогресс реформы государственных закупок в Узбекистане, но считает, что результаты новой системы организации и регулирования закупок еще предстоит увидеть.
Свои рекомендации ОЭСР представила в отчете четвертого раунда мониторинга Узбекистана в рамках Стамбульского плана действий по борьбе с коррупцией (имеется в распоряжении редакции).
Доработка закона о госзакупках
ОЭСР предлагает доработать закон о госзакупках в части:
- расширения понятия конфликта интересов (не ограничивая его только работниками заказчика, оператора специального информационного портала или членами закупочной комиссии), включив в него также аффилированные лица потенциальных участников торгов, в отношении их участия на ранних этапах подготовки проектов/торгов;
- включения соглашений и/или деклараций о добропорядочности, предоставляемых участниками торгов вместе со своими предложениями;
- принимая во внимание проектную направленность развития системы госзакупок, включения специальных положений, адресующих вопросы управления и администрирования контрактов;
- установления ограничения на участие в закупках компаний, которые аффилированы или контролируются руководителями закупочной организации, даже если такие руководители не принимают непосредственное участи в процедуре закупок.
Кроме того, рекомендуется обратить внимание на раскрытие информации о конечных бенефициарных собственниках участников закупок. Требование предоставление такой информации и ее опубликование сократит коррупционные риски в процедурах закупок, позволит выявлять случаи участия в закупках компаний, которые контролируются или другим образом аффилированы с руководством закупочной организации.
Показательным в этом плане эксперты назвали пример реализации масштабного инфраструктурного проекта Tashkent City. ОЭСР рекомендует установить требование раскрытия такой̆ информации для закупок на большую сумму (с четким порогом, установленным в законе).
Закупки стратегических предприятий
Несмотря на положительный характер закона о госзакупках, он исключает из-под своего действия закупки, осуществляемые стратегическими субъектами согласно перечню, утверждаемому президентом Узбекистана. Сегодня насчитывается минимум 19 стратегических субъектов, входящих в число предприятий и составляющих основу экономики страны, которые ведут широкомасштабную экономическую деятельность. Характер хозяйственной деятельности этих предприятий указывает на то, что они проводят существенный объем закупок и реализуют крупные инвестиционные проекты.
Общая статистика по закупкам этих предприятий за 2017 год говорит о том, что суммы закупочных договоров составляли около 38,2 трлн сумов (5,9 трлн сумов и 4 млрд долларов). В 2018 объем закупок упал до 17,1 трлн сумов (8,7 трлн сумов и 1 млрд долларов).
При этом, помимо общих принципов отбора наилучших предложений и требования по их обязательной экспертизе и регистрации в Центре комплексной экспертизы проектов и импортных контрактов при НАПУ (ныне при Министерстве экономики и промышленности — ред.) не существует четкого, определённого законодательством детального регламента и централизованного контроля над их закупочной деятельностью.
Одним из подходов для решения этой задачи может быть отмена исключения указанных предприятий из-под действия закона о госзакупках. Однако, учитывая характер хозяйственной деятельности этих предприятий, перевод их закупочной деятельности под прямое действие закона может быть экономически нецелесообразным. В таком случае необходимо принять отдельный закон о закупках для рассматриваемых стратегических субъектов и юридических лиц, аффилированных с ними.
Статистика госзакупок
Нажмите для увеличения.
Нажмите для увеличения.
Приведенная выше статистика показывает, что общий объём закупок распределён примерно поровну между бюджетным и корпоративным государственным секторами (за исключением 19 стратегических предприятий). Наблюдается весьма позитивная динамика заключения контрактов на конкурентной основе. Так, доля прямых контрактов упала с 34 до 16% от общего объема закупок.
Тем не менее, такой способ закупок все еще занимает существенное место у корпоративных заказчиков (26%), у которых также большая доля контрактов (48%) заключается на основании хотя и конкурентного, но весьма непрозрачного отбора наилучших предложений, отмечается в отчете.
Рекомендуется продолжить стимулирование расширения применения прозрачных способов конкурентных закупок по примеру бюджетных заказчиков, что должно привести к существенному сокращению почвы для коррупции. В отношении всех госзаказчиков необходимо стремиться к осуществлению оценки с использованием объективных методик и критериев оценки (не обязательно ограничиваясь ценовыми показателями), выраженных в монетарной форме, отмечают эксперты.
Нажмите для увеличения.
В отношении 19 стратегических субъектов полной информации по объему их закупок не представлено. Однако имеющаяся информация показывает важность регулирования и контроля закупок в этой части экономики.
Как видно из приведенных данных, доля закупок посредством прямого заключения договоров растет и неприемлемо велика (31%), в то время как также присутствует большая доля контрактов (57%) заключаемых на основании хоть и конкурентного, но весьма непрозрачного отбора наилучших предложений.
Большая доля контрактов, заключаемых как на безальтернативной основе, так и на основе субъективной оценки, несомненно, ведет к неэффективному использованию средств и создает почву для коррупции, говорится в отчете.
Недобросовестные действия
В отношении рассмотрения недобросовестных действий участников в 2016 году по решениям Специальной комиссии по государственным закупкам были отстранены от торгов 118 поставщиков, а в 2017 году — 15 компаний.
С момента создания в августе 2018 года и до конца 2018 года Комиссии по рассмотрению жалоб она рассмотрела 128 дела и удовлетворила 118 жалоб, 10 жалоб были отклонены.
По 118 делам были приняты следующие решения: возобновление закупочных процедур — 2, приостановление конкурса — 1, завершение закупочных процедур и исключение лота из реестра совершенных сделок — 86, отмена ранее принятого решения комиссии — 1, заказчик обязан признать обязательства по договору выполненными- 13; заказчик обязан выплатить штраф в пользу поставщика — 2; поставщик обязан выплатить штраф в пользу заказчика — 8; внесение исполнителя в единый реестр недобросовестных поставщиков — 15.
В отношении рассмотренных дел представляется нецелесообразным то, что согласно закону о госзакупках Комиссия по рассмотрению жалоб может быть вовлечена в рассмотрение споров по хозяйственным договорам. Рекомендуется рассмотреть отнесение таких споров к компетенции судов. При этом комиссия может рассматривать заключенные контракты на предмет соответствия их условий тем, которые составляли основу процесса закупок.
ОЭСР пришла к выводу, что Узбекистан в основном выполнил рекомендацию о государственных закупках.
Организация подготовила новые рекомендации в этой сфере:
1. Принять отдельный закон (или внести соответствующие положения в действующий общий закон) о закупках для стратегических предприятий и аффилированных с ними юридических лиц, в первую очередь, с целью увеличения доли конкурентных процедур закупок.
2. Усовершенствовать закон «О государственных закупках», в частности, с целью увеличения применения экономически объективных критериев оценки, а также более широкого охвата вопросов исполнения договоров.
3. Усовершенствовать систему электронных закупок, внедрив дополнительные модули, охватывающие все методы закупок, предусмотренные законом о госзакупках, и открыть ее для использования нерезидентами.
4. Обеспечить регулярную публикацию обновляемой информации о закупках в формате открытых (машиночитаемых) данных, включая информацию об участниках и результатах закупок, статистику о жалобах и информацию о их рассмотрении.
5. Доработать правила отстранения субъектов от госзакупок в отношении картельных сговоров и субъектов, которые привлекались к ответственности за коррупционные правонарушения.
6. Усилить механизмы выявления и предотвращения конфликтов интересов в госзакупках (в частности, путем расширения положений, касающихся аффилирования, раскрытия информации о конечных бенефициарных собственниках участников закупок).
7. Закупочным организациям следует рекомендовать ввести у себя механизмы предотвращения и борьбы с коррупцией с тем, чтобы в среднесрочной перспективе они могли быть сертифицированы по антикоррупционному стандарту ISO 37001.
8. Внедрить обязательное предоставление антикоррупционных заявлений участниками закупок.
9. Принять закон «О государственно-частном партнерстве», предполагающий максимально широкое использование конкурсных процедур при заключении договоров о государственно-частном партнерстве (закон уже принят — ред.).
10. Интенсифицировать регулярное обучение для частного сектора и закупочных организаций по вопросам государственных закупок и добропорядочности на центральном и местном уровне, а также для правоохранительных органов и организаций государственного контроля — по вопросам процедур государственных закупок и предупреждения коррупции.
11. Рассмотреть вопрос формирования и подписания Антикоррупционной хартии предприятиями частного сектора, особенно участвующими в государственных закупках.
