Докторант факультета права Университета Кобе (Япония) Хусаин Раджапов рассматривает задачи, стоящие перед недавно созданным Антимонопольным комитетом Узбекистана, и предлагает способы усилить антимонопольное регулирование в Узбекистане.
Докторант факультета права Университета Кобе (Япония) Хусаин Раджапов рассматривает задачи, стоящие перед недавно созданным Антимонопольным комитетом Узбекистана, и предлагает способы усилить антимонопольное регулирование в Узбекистане.Порадовала недавняя новость, где указом президента Шавката Мирзиёева был создан Антимонопольный комитет на базе Госкомконкуренции. Отдельный и независимый антимонопольный орган был недостающим звеном в цепочке нынешних экономических реформ.
Подобная реформа уже имела место в стране в 2000 году, когда из состава Министерства финансов был выделен самостоятельный антимонопольный орган, который назывался «Госкомдемонополизации». Однако в связи с решением правительства в 2012 году Госкомдемонополизация и Госкомимущества были преобразованы в новое ведомство — Госкомконкуренции. Несмотря на это, в деятельности новообразованного комитета непосредственное антимонопольное направление занимало малую часть. Об этом свидетельствуют отчеты Госкомконкуренции после 2012 года, в которых, в основном, освещаются результаты деятельности по приватизации, реализации и управлению государственными активами, работа с несостоятельными предприятиями
Рынок с его «невидимой рукой» является самым эффективным инструментом по распределению ресурсов. Но иногда по самым разным причинам принцип «невидимой руки» не срабатывает.
Один из принципов экономики гласит, что правительство иногда имеет возможность улучшить результаты деятельности рынка в случае его несостоятельности. Классический пример — загрязнение окружающей среды химическими заводами. В данном случае государство имеет возможность улучшить экономическое благосостояние общества с помощью законодательства об охране природы.
Другой возможный случай несостоятельности рынка связан с властью над рынком (монополия, картели), в результате чего снижается экономическая эффективность. В этом случае государство посредством своего вмешательства может улучшить нездоровое положение на рынке. Такое положительное вмешательство государства, нацеленное на пресечение антиконкурентных действий, называется «видимой рукой» государства.
В этой статье мы рассмотрим «видимую руку государства» — антимонопольное регулирование. Какова роль антимонопольного регулирования для успешной реализации экономических реформ в Узбекистане, какие меры нужно предпринять, чтобы антимонопольное регулирование стало по настоящему эффективным? Попробуем ответить на эти вопросы.
Антимонопольное регулирование и реформы
Давайте рассмотрим некоторые реформы, проводимые государством в настоящее время, и их взаимосвязь с антимонопольным регулированием.
А) Протекционизм
Развитие собственной промышленности является одним из важных элементов экономического развития. Для защиты отечественной промышленности государство выбирает политику протекционизма (импортозамещение). Сторонники протекционизма утверждают, что временная защита отечественной промышленности от иностранной конкуренции необходима для того, чтобы предоставить им время для усиления их конкурентоспособности посредством оснащения и обучения современным технологиям.
Но как показывает опыт многих стран, такая протекционистская политика потерпела поражение почти во всех применявших ее странах, так как она создает «беспечную жизнь» для отечественных производителей, что в конечном итоге не способствует технологическому самосовершенствованию.
Это одна из причин того, почему большинство экономистов выступают против протекционизма. Классический пример наш автопром.
Протекционизм может принести некоторую пользу только при одном условии: если не давать отечественным предприятиям расслабиться. А это возможно только посредством стимулирования конкуренции внутри страны. Такую стратегию можно наблюдать на опыте Японии и Южной Кореи. Защищая отечественное предприятие от иностранной конкуренции на ранних этапах развития, правительства этих страны стимулировали конкуренцию внутри страны среди местных предприятий выявляя тем самым самых лучших (чемпионов) для поддержки на международном рынке.
Б) Государственные предприятия
Экономически доказано, что государственные предприятия являются более неэффективными, чем частные предприятия. Государство обычно продолжает поддерживать неэффективные государственные предприятия для достижения социальных целей, таких как увеличение и сохранение рабочих мест или достижение иных собственных интересов.
Эффективное антимонопольное регулирование сокращает возможность предоставления неравных государственных гарантий (льгот), подталкивает государственные предприятия к конкуренции и, самое главное, обеспечивает ровное игровое поле между государственными и частными предприятиями. Государственные предприятия не должны пользоваться какими-либо преимуществами только из-за формы собственности.
Антимонопольный орган должен обеспечить частному сектору равноправный доступ к ресурсам, льготам и инфраструктуре наравне с государственными предприятиями.
В) Инвестиции
Эффективное антимонопольное регулирование привлекает прямые иностранные инвестиции и предупреждает их негативное влияние на конкуренцию. Каким образом?
Во-первых, инвесторы рассматривают антимонопольное законодательство и эффективный антимонопольный орган как защитника от антиконкурентных действий местных предприятий, которые могут злоупотреблять доминирующим положением или создавать барьеры для входа на рынок инвесторам посредством создания местных картелей или иных коррупционных схем.
Во-вторых, эффективное антимонопольное регулирование помогает не допустить ограничение конкуренции инвестициями посредством предоставления инвестору преференциального режима или исключительного права входа на рынок, которые обычно гарантируются инвесторам правительством.
Г) Коррупция
Антимонопольное законодательство может быть эффективным инструментом для борьбы с коррупционными соглашениями между предпринимателями и государственными служащими. Например, антимонопольное законодательство способствует тому, чтобы государственные закупки, аукционы и тендеры были более прозрачными, а также не допускает необоснованного ограничения входа на рынок посредством лицензирования и разрешений.
Д) Либерализация внешней торговли
Либерализация внешней торговли играет одну из ключевых ролей в усилении интенсивности конкуренции на рынке. Однако либерализация внешней торговли все-таки не является достаточной мерой для полного стимулирования конкуренции в экономике.
Данный аргумент можно обосновать двумя причинами. Во-первых, не все отрасли экономики сталкиваются с импортной конкуренцией как следствием либерализации внешней торговли, и поэтому нужен другой инструмент — антимонопольное регулирование. Во-вторых, как следствие торговой либерализации существует опасность вовлечения отечественных предпринимателей в международные картели с иностранными предпринимателями с целью фиксации цен или разделения рынка. Следовательно, либерализация торговли не может полностью заменить антимонопольное регулирование.
Е) Приватизация
Несомненно, приватизация также представляет собой важный шаг на пути построения рыночной экономики, основой которого является частная собственность. Но также как и либерализация внешней торговли, приватизация не является совершенным инструментом для полного обеспечения конкуренции на рынке. Наоборот, приватизация может способствовать возникновению частных монополий без эффективного антимонопольного регулирования. То есть, приватизация может просто означать смену форму собственности монополий с государственных на частные, что по сути ничего не меняет. А также, нужно здесь отметить, что не только сам результат приватицазии может привести к антиконкурентным последствиям (частная монополия), но также сам процесс приватизации может быть антиконкурентным.
То есть, если сам процесс приватизации не будет осуществлен на почве честной конкуренции, то некоторые влиятельные люди могут быть основными претендентами на приватизационные объекты, тем самым лишая общество пользы от приватизационных реформ.
Эффективное антимонопольное регулирование
Выше уже упоминалось эффективное антимонопольное регулирование, но что же представляет собой «эффективность» в данном контексте? Конечно, наличие закона «О конкуренции» и Антимонопольного органа не означает, что антимонопольное регулирование будет работать должным образом.
Отмечу некоторые проблемы антимонопольного регулирования и постараюсь дать предложения по улучшению его эффективности.
А) Закон «О конкуренции»
Нынешний Закон «О конкуренции» не полностью учитывает экономические и социальные особенности нашей страны. Нормы и стандарты касательно картелей, слияний, ведения реестра и злоупотребления доминирующим положением необходимо пересмотреть, так как они не отвечают реалиям.
Например, статья 11 закона «О конкуренции» гласит, что картельные соглашения допускаются, если совокупная рыночная доля фирм не превышает 35%. А также запрет на картели не распространяется на государственно-частные компании. Такие исключения приводят к неэффективному антикартельному регулированию. Допустимым исключением из правил, например, могут быть, экспортные картели при условии, что это не влияет на внутреннюю конкуренцию.
Стандарты предварительного согласия по слияниям и приобретению акций стоит также пересмотреть для предотвращения значительной концентрации рыночной силы. Например, в соответствии с отчетами Госкомконкуренции, на практике почти 98% заявлений на слияние и приобретение акций одобряется антимонопольным органом.
Во-вторых, необходимо разработать механизм по внедрению «программы снисходительности» (leniency program), правовая основа которого уже заложена в статье 27 закона «О конкуренции». Кроме того, этот закон нужно дополнить нормами по обеспечению равных возможностей для государственных и частных предприятий.
В-третьих, санкции за антиконкурентные действия стоит также ужесточить, особенно за картели и злоупотребление доминирующим положением, иначе антимонопольное регулирование будет безуспешным.
Желательно внедрение корпоративной ответственности наряду с индивидуальной. В настоящее время у нас имеется только индивидуальная ответственность предпринимателей и должностных лиц за нарушения антимонопольного законодательства, которая регулируется статьей 178 Кодекса об административной ответственности.
Кроме того, размер административного штрафа за антиконкурентные действия на данный момент ничтожен по сравнению с выгодой, которые недобросовестные предприниматели могут получить. Например, если предприниматели совершат картельное соглашение, размер максимального штрафа составляет всего лишь пять МРЗП. То есть, предприниматели зарабатывают миллионы с помощью картелей, а в случае их выявления надо всего-то заплатить пять минималок, и все. Согласно данным, на рынках, где функционируют картельные соглашения, цены на товары выше на 15−20%. Более детально разобрать совершенствование антимонопольного законодательства мы сможем в следующей статье.
Б) Независимый антимонопольный орган
Во-первых, Антимонопольный комитет должен быть независимым административным органом, который непосредственно подотчетен президенту. Антимонопольный комитет должен быть нейтральным и играть роль рефери для поддержания баланса интересов в реформах и деятельности органов государственной власти.
Пример независимости Антимонопольному комитету следует взять у японских коллег. В 70-е годы, в эпоху нефтяного кризиса из-за арабо-израильских войн, возник острый дефицит бензина, что привело к росту мировых цен на нефть. Обеспокоенные ростом мировых цен, нефтяные компании решили согласовать повышение цен на бензин с Министерством экономики. На собрании Министерство экономики Японии одобрило цену, предложенную нефтяными компаниями. И на следующий день цены на бензин одинаково выросли по всей Японии. В ответ Антимонопольный орган Японии возбудил дело, предъявив обвинение нефтяным компаниям в фиксации цен на бензин и создание картеля.
Сам факт, что Министерство экономики Японии дало добро на повышение, не волновал Антимонопольный комитет, и в итоге участники картеля были привлечены к ответственности за нарушения антимонопольного законодательства. С момента образования антимонопольного органа и до сих пор можно наблюдать много случаев конфронтации между ним и Министерством экономики Японии.
Во-вторых, как говорится в указе президента Узбекистана, одной из приоритетных задач для нового антимонопольного органа станет выявление картельных соглашений. Для выявления и пересечения картельных соглашений антимонопольный орган должен обладать оперативно-розыскными полномочиями, как органы прокуратуры, так как выявление и доказывание картельных сговоров — это сложный процесс.
Не знаю, стоит ли на повестке дня у государства оснащение Антимонопольного комитета оперативно-розыскными полномочиями. Но такое расширение полномочий может быть не совсем целесообразным на данном этапе экономических реформ, так как существует опасность, что антимонопольное законодательство может стать еще одним инструментом коррупции, превышения полномочий и защиты частных интересов определенного круга лиц. Поэтому порядочность и честность работников антимонопольного органа и профессиональность имеет ключевое значение. В особенности, стандарты по выявлению и доказыванию антиконкурентных действий должны быть четкими и ясными.
Кроме того, наличие квалифицированных судов, хорошо разбирающихся в антимонопольном законодательстве, имеет ключевое значение в спорах между антимонопольным органом и предпринимателями для предотвращения превышения полномочий и ошибок со стороны Антимонопольного комитета или необоснованных решений.
Суды тогда могут быть гарантом защиты для предпринимателей от потенциальных неправомерных действий антимонопольного органа. Без достаточных знаний суды будут просто соглашаться с обвинительными решениями антимонопольного органа. Также, развитие адвокатской деятельности, специализирующейся на антимонопольном законодательстве, имеет большое значение для частного сектора.
В-третьих, антимонопольному органу следует установить региональное сотрудничество с зарубежными и соседними странами для выявления международных картелей.
Вот тогда эффективное антимонопольное регулирование может стать опорой для добросовестных предпринимателей для защиты их от антиконкурентных действий, недобросовестных предпринимателей и решений органов государственной власти.
В) Конкурентная политика
Большинство из нас может полагать, что конкурентный рынок — это когда на рынке взаимодействует множество покупателей и продавцов. Да, это так, но данное понимание не совсем полное. Настоящая конкуренция — это когда фирмы свободно входят на рынок и покидают его. Именно наличие барьеров на входе в рынок является основной причиной возникновения монополии. Барьеры на входе в рынок, в свою очередь, возникают в следующих случаях:
- ключевым ресурсом производства владеет единственная фирма;
- правительство предоставило исключительные права на производство некоторой продукции или услуги одной фирме;
- издержки производства таковы, что максимальная эффективность производства возможна при наличии на рынке единственного производителя (естественные монополии).
Монополия сама по себе не снижает экономическое благосостояние, если всегда существует возможность входа на рынок новых фирм.
Надо отметить, что основной причиной возникновения монополий у нас в стране является само государство. Поэтому, приоритетная конкурентная политика Антимонопольного комитета должна быть направлена на упразднение барьеров на вход в рынок, которые часто создаются решениями органов государственной власти и объединениями юридических лиц, преследуя протекционистские цели или ограничение конкуренции.
В отсутствие барьеров на вход в рынок проблема увеличения количества фирм на рынке сама собой разрешится, так как если бизнес прибыльный, то обязательно найдутся предприниматели, которые захотели бы войти в него.
Во-вторых, Антимонопольному комитету следует тщательно пересмотреть политику государственных субсидий, льгот и мер протекционизма, которые негативно влияют на состояние конкуренции и благосостояние потребителей. Более того, Антимонопольному органу следует активно участвовать в разработке нового Налогового кодекса, так как обременительные и дискриминационные налоги могут быть барьером для входа на рынок новых фирм, выхода с рынка текущих и причиной укрепления теневого рынка.
В-третьих, Антимонопольному комитету следует также рассмотреть свои функции в политике контроля над ценами со стороны органов государственной власти и объединений юридических лиц (промышленных и торговых ассоциаций). Преследуя социальные цели, иногда министерства, ведомства или местные органы власти фиксируют цены на социально важные товары. Но такой подход обычно дает отрицательный эффект, так как государственные органы видят только одну сторону монеты. Например, фиксация цен на определенные лекарства, установление предельной цены на бензин и газ в итоге вызывает дефицит товаров на рынке, негативно влияя на состояние конкуренции и благосостояние потребителей в целом.
В-четвертых, предлагаю пересмотреть и сузить понятие естественных монополий для выявления отраслей, где возможна частичная приватизация или расчленение. Например, выделение аэропортов из состава национальной авиакомпании «Узбекистон хаво йуллари» является хорошим примером. Аналогично, демонополизацию можно провести в других отраслях естественной монополии. К примеру, сеть высоковольтных линий электропередач может остаться под управлением государственных агентств, но системы могут быть открыты для конкурирующих поставщиков. Это в значительной степени подобно тому, как местные телефонные компании допускают к своим линиям междугородные телефонные cтанции. Хотя автопром не считается естественной монополией, но думаю, возможен вариант, где автосалоны могут быть выделены из состава автопрома и переданы в частный сектор для создания конкуренции хотя бы в этой сфере обслуживания.
В-пятых, для того, чтобы эффективно справляться с вышеизложенными задачами, антимонопольный орган должен располагать необходимыми материальными ресурсами. Также, заработная плата работников должна быть на соответствующем уровне.
В) Просвещение
Во-первых, эффективность антимонопольного регулирования зависит оттого, насколько сами служащие антимонопольных органов понимают и тщательно разбираются в деталях антимонопольного законодательства. В связи с этим изучение зарубежного опыта и непосредственные тренинги в зарубежных юрисдикциях, вовлечение международных организаций (доноров) имеет большое значение.
Во-вторых, для эффективного антимонопольного регулирования необходимо также просветить бизнес-среду о значении, сущности и нормах закона «О конкуренции». Предприниматели должны знать, какие действия запрещены законом (картели, злоупотребление доминирующим положением, недобросовестная конкуренция
В-третьих, с целью решения кадрового вопроса в вузах необходимо ввести предмет «Конкурентное право», «Сравнительное или международное конкурентное право», а также целесообразно поощрение диссертационных научных исследований и проведение различных конференций.
И последнее, подготовка квалифицированных судей, разбирающихся в вопросах антимонопольного законодательства, тоже играет немаловажную роль для эффективного разрешения споров.
НО! Польза от создания нового Антимонопольного комитета и принятия нового закона «О конкуренции» может быть никакой, если отсутствует политическая воля. Обычно реформаторы не желают усиление антмонопольного регулирования, так как они считают, что конкурентная политика завязывает им руки. Однако государство должно понимать, что конкурентная политика и эффективный антимонопольный орган — это один из ключевых, необходимых элементов для экономического развития.
Без политической воли правительство будет просто блокировать независимую деятельность и решения антимонопольного органа, которые не соответствуют интересам индустриальной политики, что имело место в прошлом. Надеюсь, что создание Антимонопольного органа говорит, что такая политическая воля уже созревает.
В заключение хочу отметить что создание отдельного Антимонопольного комитета является важным шагом для достижения экономического благосостояния. Однако важно, чтобы антимонопольный орган не стал только надзорно-контролирующим, а в большей степени был защитно-превентивным органом, наличие которого целесообразно именно на данном этапе развития. Для того, чтобы Антимонопольный комитет был способен осуществлять защитно-превентивные функции, которые будут перекликаться и порой идти в разрез с интересами других министерств и ведомств, необходимо совершенствование правовой и институциональной базы для конкурентной политики.
Мнение автора может не совпадать с мнением редакции.
Хусаин Раджабов — докторант факультета права Университета Кобе (Япония). Выпускник Ташкентского государственного юридического университета (бакалавр). Сферы исследования: конкурентное право, международное экономическое право, антимонопольное регулирование.
