Юрист Умида Хакназар и агроном Азиз Нурбеков рассматривают, насколько международные правила и правовые нормы имплементированы в новый законопроект «О карантине растений».




В июне 2017 года вышло постановление Президента, в котором содержится поручение «разработать и утвердить план мероприятий по обеспечению внедрения международных карантинных правил в национальные нормативные документы в области карантина растений». Проект новой редакции закона «О карантине растений» находится на рассмотрении в Олий Мажлисе, в декабре он был опубликован для общественного обсуждения.

С ростом торговли продукцией растительного происхождения между странами увеличиваются риски проникновения и распространения вредных организмов, которые могут наносить значительный экономический ущерб, представлять угрозу жизни и здоровью людей, животных и растений.

Важно соблюдать баланс между общественными интересами по защите жизни и здоровья людей, животных и защите растений с одной стороны и интересами торговли с другой. Для этого в мире действуют международные стандарты и правила, в частности, и в отношении мер по карантину и защите растений.

Законы, относящиеся к международной торговле, должны быть релевантными

В случае вступления Узбекистана во Всемирную торговую организацию (ВТО) закон «О карантине растений», а равно и другие законы, имеющие отношение к международной торговле, будут рассматриваться странами-членами организации в свете принципов обычного международного права.

Право ВТО является частью публичного международного права, и при рассмотрении споров в органе по разрешению споров ВТО (Арбитраж и Апелляционный орган по разрешению споров) к соглашениям сторон, а также к национальным законам сторон применяются принципы толкования обычного международного права, то есть принципы здравого смысла. Например, закрепленные в Венской конвенции о праве международных договоров принципы толкования применимы также и к национальным законам. Они подразумевают добросовестность намерений сторон, обычное толкование исходя из текста соглашения, из его целей, контекста, последующих соглашений и действий/мер сторон. Надо понимать, что в случае возникновения торговых споров — а они будут возникать — будут также ссылаться и на национальное законодательство.

Очень важно, чтобы наши парламентарии и государственные органы готовили законопроекты с оглядкой на будущие возможные торговые споры. В сегодняшних проектах часто неясно изложены цели закона, не указана сфера применения, определения не соответствуют международным общепринятым терминам, положения могут противоречить друг другу, а ставшие клише фразы «если иное не предусмотрено другими актами законодательства» или «и другие полномочия в соответствии с законодательством» порой сводят на нет значение самих законов.

Законы часто становятся нагромождением полномочий различных государственных органов и должностных лиц, при этом размывается ответственность за основные полномочия. Часто вводятся положения без правовой нагрузки. Необходимо отходить от советского наследия законотворчества, основанного на «разрешительном» подходе, при этом предоставляющего широкие полномочия исполнительному ведомству.

Существуют общепринятые принципы международного права, которые следует учитывать при подготовке национальных законов, имеющих отношение к международной торговле. Также следует привлекать к процессу законотворчества не только представителей государственного ведомства исполнительной власти, но и отраслевых специалистов, научных работников, международных экспертов и представителей ведомств и общественных организаций, которые являются участниками и бенефициарами отрасли, подлежащей правовому регулированию.

Новая редакция закона и международные карантинные правила

Что такое международные карантинные правила и почему важно их внедрять странам, торгующим растительной продукцией? Соответствует ли новая редакция закона «О карантине растений» международным правилам? Попробуем разобраться.

Международные институты и конвенции, регулирующие сферу защиты растений

На сегодняшний день многие барьеры в международной торговле сельхозпродукцией и возникающие в связи с ними торговые споры касаются применения санитарных и фитосанитарных мер (СФСМ). Соглашение ВТО по техническим барьерам и Соглашение ВТО по СФСМ стали частью многосторонней торговой правовой системы. На примере стран СНГ мы нередко видим, как правительства используют СФСМ в протекционистских или политических целях, прикрываясь общественными интересами, такими как обеспечение безопасности, жизни и здоровья людей, животных или растений. Всем известны «торговые войны» между странами при обострении политической ситуации, например, запрет на импорт в Россию вина из Грузии, молочной продукции из Украины или Беларуси, или плодоовощной продукции из республик Средней Азии, не говоря уже о запрете на пищевую продукцию из стран Европы.

Соглашение ВТО по СФСМ является главным международным соглашением в данной области, обязательным для применения всеми странами-членами. Оно стало подробным продолжением пункта 2 статьи ХХ Генерального соглашения по тарифам и торговле 1947 года (ГАТТ), который устанавливает исключения из правил торговли товарами. То есть пункт 2 статьи ХХ, среди прочего, предусматривает, что в общественных интересах, в частности, в целях защиты жизни и здоровья людей, животных и растений (окружающей среды) возможно вводить ограничения в торговле. Но каковы критерии, при которых возникает угроза жизни и здоровью людей, животных и растений, в какой мере вводить ограничения, пункт 2 статьи XX не уточняет.

Соглашение ВТО по СФСМ явилось тем самым «уточнением», которое содержит конкретные принципы применения СФСМ. Соглашение требует, чтобы применение санитарных и фитосанитарных мер было основано на научных данных и оценке рисков, оно должно быть технически обоснованным и необходимым. Также соглашение требует, чтобы страны-члены стремились к гармонизации своих стандартов в этой области, старались основывать СФСМ на международных стандартах или даже доводить до соответствия им. Сам документ не устанавливает конкретных стандартов, но ссылается на стандарты и рекомендации трех международных организаций, таких как Кодекс Алиментариус (по вопросам безопасности пищевой продукции), Организацию по защите здоровья животных (в отношении ветеринарных мер и безопасности продукции животного происхождения) и Международную конвенцию по защите и карантину растений (в отношении продукции растительного происхождения). Все три организации являются общепризнанными в мире международными форумами по разработке и принятию международных стандартов в этих областях. Эти международные организации обеспечивают обсуждение между странами новых методов по оценке риска, борьбы с вредными организмами и т. д.

В отношении защиты и карантина растений это прежде всего Международная конвенция по карантину и защите растений (МККЗР), основанная в 1952 году с целью предотвращения проникновения и распространения вредных организмов как среди культивируемых, так и дикорастущих растений. На сегодняшний день конвенцию подписали 183 страны, включая Россию (в 1956 году СССР присоединился к МККЗР) и другие страны СНГ, кроме Узбекистана и Туркменистана. Конвенция также является одним из трех соглашений, на которые напрямую ссылается Соглашение ВТО по СФСМ. МККЗР по сути является международной площадкой, где мировое научное сообщество в области защиты растений разрабатывает стандарты (фитосанитарные меры), обменивается информацией, обучает новым методам страны-члены и т. д.

Если Узбекистан будет вступать в ВТО, то членство в МККЗР станет обязательным.

Так как фитосанитарные меры — это, прежде всего, меры, основанные на научных исследованиях и потому тесно связанные с наукой, в разработку международных фитосанитарных мер привлекаются микробиологи, ботаники, химики и многие другие узкие специалисты в области защиты растений, этимологии, вирусологии, нематодологии. Существуют специальные меры по минимизированию проникновения и распространения вредных организмов. На сегодняшний день действуют 36 международных стандартов. Они касаются как внутренней защиты (на территории страны), так и внешней (в отношении импорта).

Из 36 международных фитосанитарных стандартов МККЗР 27 ссылаются на анализ фитосанитарного риска (АФР) как необходимую методологию для определения, принимать ли фитосанитарную меру, какую принимать и в какой степени. Например, стандарт 2 «Структура анализа фитосанитарного риска», стандарт 11 «Анализ фитосанитарного риска для карантинных вредных организмов, включая анализ рисков окружающей среде и живых модифицированных организмов», стандарты 21 и 14 также относятся к проведению анализа риска «Интегрированные меры в системном подходе для управления фитосанитарными рисками».

Согласно МККЗР, страны-члены назначают национальный орган по защите растений, который несет главную ответственность за выдачу фитосанитарного сертификата, проведение анализа фитосанитарного риска и применение фитосанитарных мер с целью предотвращения проникновения и распространения вредных организмов.

Национальный орган по защите и карантину растений

Согласно требованиям МККЗР, в стране должен быть уполномоченный национальный орган по карантину и защите растений (НОЗКР), который несет главную ответственность за применение фитосанитарных мер. Такие функции как выдача фитосанитарного сертификата, ведение перечня регулируемых карантинных и некарантинных вредных организмов, участие в международных и региональных организациях по защите растений не могут быть делегированы. Отдельные полномочия НОЗКР могут быть делегированы другим организациям, но в этом случае в законодательстве должно быть предусмотрено такое делегирование и необходима тесная координация между организациями.

Во многих странах функции по внешнему и внутреннему карантину растений выполняет единый уполномоченный орган. Даже служба по регистрации новых сортов растений также включена в него, так как именно семенной материал и саженцы растений, предназначенных для посева и размножения входят в группу высокого риска по проникновению и распространению вредных организмов.

Фрагментация полномочий в Узбекистане происходит еще с советских времен, когда функции по внешнему и внутреннему карантину были разделены между ведомством по карантину растений и ведомством по защите растений. После распада СССР многие бывшие советские республики, включая Узбекистан, по инерции продолжили советское наследие разделения функций по внешнему и внутреннему карантину между разными ведомствами.

Главная инспекция по карантину растений является уполномоченным органом по карантину растений с фокусом на внешнем карантине.

Все производимые, импортируемые, экспортируемые и провозимые транзитом товары растительного происхождения, включая семена должны проходить фитосанитарный контроль.

Согласно указу Президента от 30 августа 2017 года, Главная государственная инспекция по карантину растений преобразована и подчиняется напрямую Кабинету Министров (ранее входила в структуру Министерства сельского хозяйства).

Недавно основанная компания «Узагрохимзащита» в основном уполномочена заниматься «внутренним» карантином, то есть борьбой с саранчой, болезнями, вредителями и сорняками (не карантинные объекты) на посевных землях, которые выращивают пшеницу, хлопчатник и другие культуры под госзаказ. В ее функции входит оказание услуг фермерским и другим хозяйствам по химической обработке растений в случае заболеваний. Тем не менее, в постановлении по «Узагрхимзащите» предусматриваются функции по «фитосанитарному надзору». Закон «О защите сельскохозяйственной растений от вредителей, сорняков и болезней» также следует пересмотреть с учетом новых изменений в законе «О карантине растений».

Целесообразно объединить оба ведомства в один уполномоченный национальный орган ПО КАРАНТИНУ и ЗАЩИТЕ РАСТЕНИЙ, таким образом объединив функции по внешнему и внутреннему карантину в одном ведомстве, как это происходит в большинстве стран. Это будет способствовать эффективной координации по внешнему и внутреннему карантину, избежать дублирования и сократить расходы на содержание отдельных ведомств.



Проект закона «О карантине растений» не описывает взаимоотношений между вышеупомянутыми двумя ведомствами. Очевидно, что нет достаточной координации между двумя службами, в результате чего могут возникать проблемы по координированию действий в отношении как карантинных, так и не карантинных вредных организмов.

Также недостаточно регулируются и не координируются с фермерами регистрация, использование и применение пестицидов и других средств защиты в борьбе с вредными организмами. Часто возникают ситуации, когда фермер закупает пестициды с целью обеззараживания и дезинфекции — и это становится настоящим ядом для почвы и растений. Фрукты, овощи или переработанная пищевая продукция, произведенная в результате такой обработки, однозначно не получит доступ на рынки Европы и других стран, где придерживаются международных стандартов по допустимому уровню содержания пестицидов, токсинов, антибиотиков, и т. д. в пищевой продукции животного и растительного происхождения.

Контроль за уровнем пестицидов и других химических элементов в пищевой продукции не является функцией органа по карантину и защите растений, но именно на этом этапе обработки и возникает эта проблема. Соответственно, здесь необходима координация с эпидемиологической и ветеринарной службами и другими соответствующими органами — как на институциональном, так и на законодательном уровне.

Анализ фитосанитарного риска — основа основ карантинной службы

Анализ фитосанитарного риска (АФР) — это процесс оценки биологических или других научных и экономических данных с целью определения, является ли организм вредным организмом, должен ли регулироваться и какова должна быть жесткость фитосанитарных мер, принимаемых против него. На основе АФР происходит оценка вероятности проникновения и распространения вредного организма и масштабов потенциального экономического ущерба, который он может нанести.

АФР проводятся национальным органом по карантину и защите растений. Во многих странах национальные органы создают специальные отделы (управления) в своей организационной структуре, которые непосредственно занимаются АФР. При этом в отделе по АФР работают специалисты, представляющие различные дисциплины в области защиты растений, включая этимологию, микологию, вирусологию и нематодологию.

Международные стандарты дают четкие рекомендации по проведению АФР. В отношении импорта первоначальная стадия требует информации об организме и путях проникновения, информации о подкарантинном материале, включая метод транспорта и также определение назначения товара (например, фрукты, предназначенные для немедленного потребления, или семенной материал для посева и размножения).

Карантинный вредный организм может нанести огромный экономический ущерб на территории своего распространения, где он еще не присутствует или мало присутствует. Именно в отношении карантинных организмов проводится детальный анализ рисков. Недавним примером эпидемии стало проникновении бактерии Xylellafastidiosa в Италии, которая проникла из американского континента и поразила плантации оливковых деревьев, нанеся многомиллионный экономический ущерб. Бактерию невозможно пока устранить, и вероятен риск ее распространения по всей Европе, что грозит уничтожением оливковых плантаций в этой части света. Сегодня ученые говорят о том, что если бы был проведен соответствующий АФР и приняты меры на раннем этапе распространения в 2013 году, то возможно было бы избежать такого масштабного ущерба в 2017 году. Некарантинный вредный организм (который уже присутствует на территории) тоже может нанести серьезный экономический ущерб, хотя это и происходит гораздо реже.

Поэтому очень важны меры по внутреннему фитосанитарному надзору. Страны составляют перечни регулируемых карантинных инекарантинных вредных организмов, регулярно их обновляют и, согласно международным рекомендациям, обмениваются этой информацией, составляют региональные перечни вредных организмов, которые характерны для стран, расположенных в одном регионе. Например, в странах Юго-Восточной Азии (АСЕАН) также обновляются свои перечни карантинных вредных организмов. Там приоритизированы 5 подкарантинных продукций, особенно важных для доступа на сельхозрынок в их странах.

В проекте закона «О карантине растений» применение фитосанитарных мер (включая карантин или запрет на импорт, обязательный фитосанитарный досмотр транзита и т. д.) не обусловливается проведением АФР и оценки риска. Это существенное упущение, так как эффективность Главной инспекции по карантину растений как национального уполномоченного органа в области карантина и защиты растений будет оцениваться странами — торговыми партнерами Узбекистана именно исходя из того, проводит ли инспекция АФР, то есть основаны ли фитосанитарные меры, принимаемые в Узбекистане, на научных данных и АФР.

Если нет, то доверие к национальному органу будет снижено и, соответственно, к фитосанитарному сертификату, который этот орган выдает для растительной продукции, предназначенной для экспорта.

Проект закона не предусматривает классификацию подкарантинной продукции и материалов по степени риска, при этом транзитные грузы подлежат обязательному фитосанитарному контролю без оценки риска.

Самое серьезное упущение: содержащиеся в законопроекте термины не гармонизированы с международными стандартами и нет положений о необходимости гармонизации с международными стандартами и применении международных стандартов.

При рассмотрении споров в ВТО, например, в случае, если страна применяет основанную на международном стандарте фитосанитарную меру, она может пользоваться презумпцией правоты (мера, основанная на признанной научной основе и технически обоснованная, будет скорее рассматриваться как адекватная). Но если принятая мера не основана на международном стандарте, не имеет научной основы и технически не обоснована, то будет очень сложно, если не невозможно, доказать адекватность применяемой меры. Нужно понимать, что ссылка на международные стандарты — это своего рода защита для страны в случаях возникновения торговых споров.

Безусловно, существует значительная разница между возможностями и фитосанитарным потенциалом развитых стран, таких как Австралия, Новая Зеландия или США и развивающихся и, тем более, стран СНГ. Было бы несправедливо ожидать, что вдруг случится чудо и сразу появится научный потенциал, обученные кадры, ресурсы, оснащенные по последнему слову техники пограничные фитосанитарные пункты и высококлассные лаборатории. Все это требует времени и инвестиций, и не только в инфраструктуру, но и в обучение новых кадров, нужны законодательная и институциональная реформы.

В Узбекистане рекомендуется приоритизировать ресурсы и применять таргетированную стратегию, которая подразумевает необходимую фитосанитарную инспекцию и/или надзор в отношении растений и растительной продукции с высоким уровнем риска, чтобы ресурсы не растрачивались на инспекцию растений и растительной продукции с низким или нулевым уровнем риска. В случаях импорта подкарантинной продукции, необходимо анализировать уровни риска в зависимости от различных путей проникновения.

Для защиты от вредных организмов, заносимых путем импорта растительной продукции и материалов, необходимо понимать, что означает этот «путь проникновения». Согласно международному определению, «путь проникновения» — это любой путь, через который может быть занесен и распространен вредный организм. Имеет значение, каким транспортным средством перемещается карантинная продукция, то есть перевозится ли товар воздушным транспортом (самолет), морским (корабль), наземным (поезд, грузовик, автомобиль и т. д.). Имеют значение также цели деятельности, например, сельское, лесное хозяйство или растениеводство, или, например, провозится ли продукция в деревянной таре, через которую вредный организм может быть занесен. Вредный организм может перелетать сам, как, например, дынная муха и ей подобные плодные мухи. Уровеньриска в отношении путей проникновения также варьируется.

К продукции с высоким уровнем риска относятся саженцы, семена, семенной картофель, растения invitro, материалы, используемые для посева (все материалы, основной целью использования которых является размножение и посев). Именно в такой продукции присутствует высокий риск проникновения и распространения вредных организмов. При этом патогены не могут быть выявлены при визуальной проверке, поскольку такие организмы бывают микроскопическими, поэтому важна информация об экспортирующей стране, о странах транзита, об эффективности уполномоченных органов экспортирующих стран, которые выдают фитосанитарные сертификаты и т. д. Необходимо налаживать с ними регулярную связь и сотрудничество и в случаях возникновения рисков немедленно оповещать, узнавать необходимую информацию на раннем этапе с целью предотвращения проникновения и распространения вредных организмов.

Что касается переработанной пищевой и растительной продукции, основной целью которой является немедленное потребление, то она относится к категории с низким уровнем фитосанитарного риска. Соответственно, в отношении нее, в основном, не требуется расширенный фитосанитарный досмотр, импортное карантинное разрешение и/или лабораторный анализ на предмет выявления вредных организмов.

Понимание различий в растительной продукции и категориях рисков способствуют рациональному и эффективному расходованию ограниченных ресурсов. В этой связи, необходимо пересмотреть перечень продукции, подлежащей обязательному фитосанитарному контролю на предмет классификации рисков.Например, в странах ЕС действует перечень растений и растительной продукции, который подлежит инспекции при ввозе в ЕС. К ним относятся саженцы и семена фруктов, цветов, кормовых, декоративных и лесных растений, свеклы, семенной картофель, злаков.

Информирование о вредных организмах и коммуникация

Коммуникация и информирование как внутри страны, так и с соседними странами и странами-торговыми партнерами в СССР относились к категории тем, которые контролировались и цензурировались. При вспышке какого-то заболевания или распространении вредного организма или болезни, информацию часто скрывали и от общественности, и от зарубежных партнеров. Таким образом, информация в этой области скорее рассматривалась через идеологическую призму, вроде как «не выносить сор из избы», не показывать, что существуют проблемы. Например, в Узбекской ССР велись исследования по «желтой ржавчине» (болезнь, поражающая пшеницу), но исследования велись под грифом «секретно», запрещалось информировать об их результатах. Фермеры оставались без информации, какими методами бороться с вредителями и т. д.

К сожалению, такой подход по сокрытию информации о вредных организмах, заболеваниях животных, эпидемиях, авариях продолжается в бывших советских республиках. В результате требования МККЗР и ВТО об информационных пунктах, о службе раннего оповещения в случаях возникновения риска распространения вредных организмов, болезней, пищевых отравлений до сих пор воспринимаются как нечто необязательное и формальное.

На самом деле же, в особенности в развивающихся странах, где нет возможности бороться с уже распространившейся болезнью, оповещение именно на раннем этапе возникновения риска дает возможность предотвращать дальнейшее распространение и избежать непоправимого экономического ущерба.

Одним из обязательных требований Соглашения ВТО СФСМ и МККЗР является функционирование в каждой стране информационных пунктов по санитарным и фитосанитарным мерам. Это означает, что должны быть информационные пункты по подготовке новых санитарных требований по пищевой безопасности, по ветеринарным и фитосанитарным мерам. Страны обязаны информировать своих партнеров о разрабатываемых мерах заранее, с тем чтобы страны-партнеры имели возможность комментировать и задавать вопросы о новых мерах.

В отношении фитосанитарных мер раннее оповещение о вредных организмах и возникновении рисков является исключительно важным и необходимым. Пока это единственная возможность предотвратить проникновение и широкое распространение вредных организмов.

В Узбекистане пока нет таких информационных пунктов согласно требованиям ВТО. Коммуникация с уполномоченными органами стран-торговых партнеров не налажена на нужном уровне. Здесь необходима поддержка правительства, в частности, при заключении двусторонних торговых соглашений с соседними странами и странами-торговыми партнерами возможно включать положения о сотрудничестве между соответствующими службами или создании совместных комитетов/советов по вопросам санитарных и фитосанитарных мер, технических барьеров.

Двусторонние соглашения о взаимном признании результатов испытаний иностранных органов по сертификации (например, в отношении технических регламентов и стандартов) и/или эквивалентности принимаемых мер будет способствовать сокращению барьеров в торговле и укреплению сотрудничества и обмену информацией между соответствующими службами. На первом этапе было бы полезным формирование единого перечня регулируемых карантинных вредных организмов в Центральной Азии, так как у нас схожие климатические условия и общие проблемы. Это могло бы стать одним из аспектов регионального сотрудничества.

Выводы

Узбекистан не участвует в главной международной площадке в области защиты растений — Международной конвенции по защите и карантину растений (МККЗР). В ходе происходящих изменений в торговой политике страны и с развитием экспорта сельскохозяйственной продукции роль национального фитосанитарного органа в продвижении торговых интересов Узбекистана значительно возрастет. В этой связи необходимо присоединение Узбекистана к МККЗР. Но нужно учитывать, что само по себе присоединение без соответствующих законодательных и институциональных реформ и переобучения кадров в этой области будет малополезным (как происходит с участием Узбекистана в Кодекс Алиментариус и Организации по защите здоровья животных).

С целью присоединения к МККЗР Государственной карантинной службе, совместно со всеми ведомствами, имеющими отношение к фитосанитарным мерам (таможня, пограничные службы, ветеринарная, эпидемиологическая службы, «Узагрхимзащита» и другими), следует провести оценку фитосанитарного потенциала карантинной службы. Секретариат МККЗР оказывает содействие в проведении оценки. Она включает такие аспекты фитосанитарной деятельности, как организационная структура фитосанитарной службы, потенциал службы применять фитосанитарные меры и процедуры, потенциал по диагностике вредных организмов, потенциал по надзору за вредными организмами и отчетности по вредным организмам, регуляторная система импорта, оценка и анализ рисков, процедуры по сертификации экспорта, реэкспорта и транзита, квалификации кадров (существуют 13 модулей, разработанных МККЗР для оценки фитосанитарного потенциала национального органа по защите и карантину растений).

Таким образом, необходимо принять новый закон о карантине и защите растений в соответствии с принципам МККЗР и одновременно проводить институциональную реформу, внедрять новые методы обучения кадров в соответствующих институтах (особенно по анализу фитосанитарного риска и международным фитосанитарным стандартам) и оснащать лаборатории.

Необходимо отметить, что даже если оборудовать лабораторию современным оборудованием, без понимания функций фитосанитарного анализа, без обученного персонала со знанием международных фитосанитарных стандартов сама по себе современная лаборатория будет малополезной. С присоединением к МККЗР необходимо будет активно использовать экспертизу и возможности организации по оказанию технической поддержки, обучению. Нужно также начать работу в рамках регионального сотрудничества по гармонизации региональных фитосанитарных стандартов, по раннему уведомлению фитосанитарных служб в регионе о существующих рисках проникновения и распространения вредных организмов, определения единого перечня вредных организмов в регионе и определению методологий по анализу рисков. Такие меры значительно снизят барьеры в торговле растительного происхождения и также снизят риск проникновения и распространения вредных организмов в нашем регионе.

Мнение авторов может не совпадать с мнением редакции.