Принятая в Узбекистане модель формирования нового законодательства подразумевает, что нормативно-правовая база совершенствуется по мере развития рыночных отношений. И прямой задачей органов государственной власти является постоянный мониторинг и изучение практики применения законодательства, определение потребностей в ее совершенствовании в соответствии с интересами государства и бизнеса. Однако в условиях отсутствия эффективных инструментов выявления таких потребностей в изменении регулятивной среды и оценки эффективности регулирующего воздействия эта модель зачастую приводит к обратному эффекту. Об этом говорится в докладе «Внедрение в Узбекистане системы оценки регулирующего воздействия актов законодательства», опубликованном Центром экономических исследований (ЦЭИ).
Правительство Узбекистана уделяет серьезное внимание формированию в республике благоприятных условий для развития частного предпринимательства. За последние годы принят целый ряд законодательных актов, которые ограничили проведение проверок субъектов предпринимательства, упростили и удешевили процедуры их регистрации, таможенного оформления сделок, подключения к инженерно-коммуникационным сетям и т. д. Однако вновь принимаемые нормативно-правовые акты и поправки в уже действующие не ведут к улучшению делового климата в целом. Более того, громоздкость законодательства и его частные изменения остаются в числе наиболее актуальных проблем развития бизнеса, отмечается в докладе ЦЭИ.
Согласно опросу «Портрет предпринимателя-2006», проведенному ЦЭИ в 2006 году, проблемы, связанные с качеством законодательства и частыми изменениями в нормативно-правовой базе являлись одними из наиболее острых. Актуальность этих проблем отмечали как представители малого и частного бизнеса, так и крупных предприятий, включая те, где присутствует государственный капитал. Источник: ЦЭИ.
Изменения законодательства и качество деловой среды
Законы и иные нормативно-правовые акты, несмотря на постоянно вносимые изменения, содержат достаточно большое количество отсылочных норм.
Сегодня Национальная база данных законодательства (Lex.uz) включает порядка 25 тысяч различных актов, число которых постоянно растет. Только за первые восемь месяцев 2012 года было принято 415 различных подзаконных актов и 17 законов. Значительная часть принимаемых в последние годы нормативно-правовых актов вносит изменения и дополнения в уже действующее законодательство. В среднем порядка 60% нормотворческой деятельности министерств и ведомств уходит на «внесение изменений и дополнений» в действующие акты, а также на отмену некоторых из них. Законы и иные нормативно-правовые акты, несмотря на постоянно вносимые изменения, содержат достаточно большое количество отсылочных норм. Так, на 177 статей Таможенного кодекса приходится 123 отсылочные нормы, 393 статьи Налогового кодекса содержат 200 отсылочных норм, в Трудовом кодексе на 87 статей приходятся 82 отсылки.
Согласно докладу МФК «Деловая среда в Узбекистане глазами представителей частного бизнеса-2009», около 70% предпринимателей отметили, что сложность и противоречивость законодательства оказывают негативное влияние на ведение бизнеса. По данным соцопроса предпринимателей в рамках исследования ЦЭИ «Мобилизация активов домохозяйств-2010», изменения в законодательстве оказались в ряду основных причин закрытия фирм в 2005-2010 годах.
По данным соцопроса среди предпринимателей в рамках исследования «Мобилизация активов домохозяйств-2010» изменения в законодательстве оказались в ряду основных причин закрытия фирм в 2005-2010 годах. Изменения в законодательстве особенно влияли на предприятия общепита (в 44% случаев), в сфере услуг (25,7%) и в производстве (24,1%). Источник: ЦЭИ.
Помимо частных изменений и громоздкости, к проблемам качества нормативно-правовой базы Узбекистана можно отнести: (i) рамочный характер законов, требующих принятия дополнительных подзаконных актов; (ii) дисбаланс между правами и обязанностями хозяйствующих субъектов и госорганов в пользу последних; (iii) правовые коллизии, нарушающие логику в принимаемых решениях; (iv) отсутствие законодательно закрепленного набора терминологий.
Порождает эти проблемы несовершенство процедур подготовки законов, в частности, отсутствие институционального механизма проведения комплексной Оценки регулирующего воздействия (ОРВ) или, согласно термину, введенному в оборот в Узбекистане благодаря МФК, Системы оценки воздействия актов законодательства (СОВАЗ). Изменение регулирующих норм без должной, методологически обоснованной оценки последствий таких изменений как минимум гипотетически может вести к принятию неэффективных решений. В результате задачи, на решение которых был нацелен акт, остаются нерешенными (либо решаются частично), что через некоторое время влечет повторную необходимость пересмотра ранее принятого решения.
Важно отметить также, что в отсутствии какой-либо объективной оценки ситуации всегда существует достаточно высокая вероятность, что разрабатывающие проекты нормативно-правовых актов органы исполнительной власти в первую очередь будут учитывать не интересы предпринимателей, а «удобство» изменений для самого ведомства. В совокупности с нечетким регламентированием административных процедур это порождает дополнительные издержки как для самого государства, так и для предпринимателей, что в конечном итоге негативно сказывается на инвестиционной привлекательности и динамике социально-экономического развития республики.
Источник: ЦЭИ.
Предпосылки внедрения системы ОРВ/СОВАЗ
Государство и далее будет активно проводить структурные реформы в экономике, что в обозримой перспективе создает предпосылки для вовлечения органов государственной власти и управления в процессы регулирования деятельности бизнеса на микроуровне, в том числе посредством принятия регулирующих актов. Своевременное применение методик ОРВ/СОВАЗ позволило бы избежать издержек, связанных с пересмотром и корректировкой законодательных актов.
Часть составных инструментов методологии ОРВ/СОВАЗ в Узбекистане сегодня уже существуют как на законодательном, так и на институциональном уровнях. Например, госорган, разрабатывающий нормативно-правовой акт, вправе поручать подготовку альтернативных проектов другим госучреждениям, научным центрам и иным организациям, отдельным гражданам или заключать с ними договоры, а также объявлять конкурсы на лучший проект.
Предусмотрено, что проекты законов могут быть вынесены на всенародное обсуждение, а проекты иных нормативно-правовых актов — на общественное или профессиональное обсуждение. В Узбекистане также действуют государственные органы по мониторингу исполнения действующих нормативно-правовых актов — Институт мониторинга действующего законодательства при Президенте и Центр по мониторингу за реализацией нормативно-правовых актов при Министерстве юстиции. Однако и эти инструменты задействованы не в полной мере, поскольку их использование в основной массе не обязательно и оставляется на усмотрение разработчика проекта нормативно-правового акта.
Еще больший потенциал совершенствования механизмов нормотворчества заключается в полномасштабном внедрении пока незадействованных инструментов ОРВ/СОВАЗ. В их числе: (i) всесторонний анализ потребности в новых регулирующих нормах и прогноз выгод и издержек для общества и экономики в целом и конкретных групп населения/секторов в результате регулятивного воздействия; (ii) оценка фактического воздействия новых регулирующих норм и регулятивной среды в целом после введения изменений.
Основные направления внедрения ОРВ/СОВАЗ
Опираясь на международный опыт, можно утверждать, что методики ОРВ/СОВАЗ не смогут укорениться в Узбекистане без кардинального пересмотра механизмов нормотворчества со стороны органов государственной власти и управления. Полномасштабное внедрение ОРВ/СОВАЗ в систему государственного управления Узбекистана может быть обеспечено в качестве одного из составных элементов административной реформы, направленной на институциональную трансформацию системы государственного регулирования экономики.
На первом этапе (2013-2015 годы) следует уделить главное внимание укреплению в системе госуправления культуры и формированию механизмов открытого конструктивного обсуждения проектов нормативно-правовых актов всех уровней (начиная с законов и вплоть до инструкций и положений в перспективе). Законодательством предусмотрено, что проекты законов могут быть вынесены на общественное или профессиональное обсуждение, однако эта процедура сегодня во многом имеет формальный характер. Согласование с общественностью проводится по усмотрению разработчика и не предусмотрено для подзаконных актов. Более того, отсутствие подотчетности госоргана-разработчика в том, какие рекомендации были учтены или отвергнуты значительно снижает прозрачность этого механизма, а также заинтересованность граждан и бизнеса в участии в этом процессе.
На втором этапе (2014-2016) рекомендуется начать применение ОРВ/СОВАЗ в отношении уже действующего законодательства (т. н. ex post assessment). Согласно международному опыту, наибольшая доля регулятивных перекосов и рисков кроется не в новом, а в уже существующем законодательстве. Принятие, с использованием методов ОРВ/СОВАЗ, мер по устранению чрезмерной «зарегулированности» экономики принесет более ощутимые и быстрые выгоды, чем принятие новых законодательных актов. При этом меры по дерегулированию могут быть составной частью процесса совершенствования системы государственного регулирования в экономике.
На третьем этапе (2015-2020) предусматривается полноценное внедрение методик ОРВ/СОВАЗ в систему принятия решений, прежде всего за счет применения оценки регулятивного воздействия на стадии подготовки проектов актов зако-нодательства (ex ante assessment). Начать можно с первичного законодательства (законы), оказывающего наибольшее влияние на негосударственный сектор в конкретных сферах, а затем постепенно охватить и вторичное законодательство вплоть до ведомственных инструкций.
Эксперты ЦЭИ считают, что такой подход позволит выстроить более сбалансированный механизм принятия решений, результатом работы которого станут акты законодательства, обеспечивающие и эффективность государственного регулирования, и углубление процессов либерализации в экономике.
