«Экономика знаний и инноваций не совместима с административным диктатом» — Умида Хакназар

Появилась информация, что Агентство «Узстандарт» разрабатывает 26 технических регламентов. Многие воспринимают это как очередные преграды для бизнеса. Зачем вообще нужны технические регламенты и в чём их отличие от стандартов? Технические регламенты устанавливают обязательные для исполнения требования безопасности продукции, процессов производства. Очень важно, по каким процедурам происходит разработка технических регламентов, — основаны ли они на международных стандартах или, например, превышают их. Здесь нужно предметно разбираться. Начнём с азов.

Зачем нужно техническое регулирование?

Все вещи, которые вокруг, которыми мы пользуемся, едим, материалы, с помощью которых создаётся весь предметный мир, — всё это создаётся по каким-то стандартам и нормам и подлежит разным видам надзора и контроля как до выпуска на рынок, так и на рынке. Стандарты приобрели значение именно с началом серийного, массового производства ещё в начале 20 века. Ну а с развитием международной торговли, глобализации стандартизация приобрела международное значение.

Техническое регулирование в самом широком контексте Соглашения ВТО по Техническим барьерам в торговле — это установление, применение и исполнение обязательных требований к безопасности продукции и процессов производства.

В Узбекистане, как и во всех республиках бывшего СССР, мы унаследовали советскую систему технического регулирования. Сейчас она уже давно устарела, избыточна и препятствует техническому прогрессу и привлечению инвестиций. Собственно, это стало одной из причин развала советской экономики, без конкуренции и с чудовищным административным диктатом, который сдержал развитие на десятки лет.

Требуется серьёзная реформа всей системы — как на уровне законов, так и институциональная, когда нужно полностью пересмотреть основные функции уполномоченных органов и т. д. Отрадно, что этот процесс идёт в Агентстве «Узстандарт», и что в процессе ему оказывают техническое содействие международные эксперты USAID ITC, ФАО, АБР и других организаций. Здесь без технической помощи и знания того, как это происходит в разных странах, никак не обойтись.

В чём различие между нашей моделью и международной?

Западная система технического регулирования и советская формировались одновременно. Главным отличием было то, что советская создавалась в отсутствие свободного рынка, где государство было единственным игроком на рынке и само устанавливало правила, само их исполняло и само себя проверяло. То есть всё шло сверху, административным путем. В то время как западная, наоборот, изначально формировались снизу, индустрии развивались непосредственно, отталкиваясь от нужд технического прогресса, производства, конкуренции, торговли и защиты потребителя.

ГОСТы, СНиПы, СанПиНы, а ещё многочисленные ведомственные инструкции, предписания, технические условия, разрешения, справки, сертификаты, лицензии и т. д. (в СССР они насчитывались сотнями тысяч) и все обязательные! Многие нормы были неоправданно завышены, то есть заведомо недостижимы. ГОСТы фиксировали всё, включали не только параметры безопасности, но и параметры качества, начиная от рецептуры блюд до каких-то дизайнерских и конструкторских решений автомобилей. В результате всё застыло, стандарты не пересматривались десятилетиями, а технических прогресс в мире улетел далеко вперёд.

При всём огромном количестве нормативных требований различных государственных ведомств, институтов, часто дублирующих и даже противоречащих друг другу, несмотря на бесконечные проверки, госприёмки и контроль за каждым шагом, люди при этом мечтали о японском телевизоре, немецком автомобиле, импортных туфлях или одежде.

Завышенные требования, конечно же, не исполнялись, или за взятку, или за лояльность. Но у власти всегда был рычаг надавить и остановить производство на вполне законных основаниях. То есть, это такая система «отложенных репрессий», когда власть в любой момент может чуть ли не закрыть любое производство, потому что всегда найдётся какое-нибудь по сути недостижимое требование, которое не исполняется, и наказать неугодных.

Всё это привело к полнейшему отставанию и тотальной неконкурентоспособности промышленности. Невозможно было больше тянуть этот громоздкий балласт в будущее: избыточные требования, устаревшие или завышенные, дублирующие или противоречащие, и где много дискреционного, когда регулятор может толковать как хочет, что порождает коррупцию.

И вот представьте себе, мы переходим в рыночную экономику, а весь тот балласт остался, став административной рентой, которую бизнес платит государству за право существовать.

С одной стороны, система осталась консервативной и архаичной, а с другой, адаптировалась к новым условиям тем, что разрешили государственным органам оказывать платные услуги и вести хозяйственную деятельность, что по началу считалось временной мерой для покрытия дефицита в бюджетном финансировании деятельности госорганов.

Но в результате это очень понравилось и вошло в систему, практически создав ещё одну, самостоятельную отрасль предпринимательства, процветающую за счёт создания технических барьеров.

Нужно понимать, что в экономику с такой системой техрегулирования никогда не придут полноценные инвестиции. Законов природы ещё никто не отменял, и законов экономики тоже, так что по законам притяжения капитала средства текут в тех направлениях, в которых они испытывают наименьшее административное сопротивление. Конкурентоспособность отраслей и предприятий снижается, мощный барьер встаёт на пути внедрения инноваций.

Экономика знаний и инноваций не совместимы с экономикой административного диктата. Кроме того, создаются социальные проблемы, когда административная рента закладывается в цену товара и оплачивается уже населением.

В чём особенность западной модели технического регулирования?

В странах с рыночной экономикой техническое нормирование шло снизу вверх, то есть отрасли в виде частных предприятий, в результате конкуренции, развивали свои стандарты, объединялись в отраслевые ассоциации (не по указке свыше, а сами, по своей инициативе) именно с целью гармонизации отраслевых стандартов.

Постепенно, с развитием глобализации, этот процесс перешёл на международный уровень, отраслевые ассоциации стали объединяться в международные. Так появились многие международные организации по стандартизации, и по каким-то конкретным направлениям производства, например, электротехническое и т. д.

Так же и в сфере услуг, отрасли сами объединялись в свои ассоциации и создавали свои нормы, стандарты. Например, количество звёздочек в гостиницах присуждается не каким-то государственным регулятором в виде минтуризма, а самой отраслью по результатам оценки в соответствии со своими критериями, но всё это результат, прежде всего, конкуренции.

В Европе тоже был подход по проверке конечной продукции. Но по мере роста и развития производства, когда товаров стало производиться неимоверное количество и соответственно стало сильно разрастаться нормотворчество именно в отношении продукции, где-то уже в 70−80-е годы прошлого века Европа стала сильно сдавать американским конкурентам из-за своего избыточного административного нормотворчества.

В США же, в силу развитого конкурентного частного сектора, где сотни частных органов по стандартизации, очень высокая степень юридической ответственности изготовителей, активный потребительский рынок и большой страх перед потерей репутации, именно такого административного нормотворчества было гораздо меньше.

В результате в Европе пришли к так называемому «новому подходу»: регламенты и директивы включают лишь самые общие позиции безопасности, которые относятся ко всей отрасли, т. е. горизонтальные, а не к отдельным продуктам отдельно. Стандарты остаются добровольными, и они часто меняются, но в технических регламентах могут быть ссылки на какие-то стандарты (если это необходимо для достижения цели технического регламента).

Иллюстративное фото. Хотам Мамадалиев / УзА

Таким образом, весь подход «горизонтальный», а не вертикальный, и регулятор прежде всего применяет оценку рисков и категоризацию рисков при определении, какие требования должны становиться обязательными для индустрии.

Одновременно усиливается юридическая ответственность производителей, дистрибьюторов и импортеров. Например, производитель сам подтверждает соответствие продукции требованиям безопасности путём декларирования, предоставляя всю техническую доказательную базу.

Кроме того, в Европе отошли от контроля конечной продукции и стали внедрять подход превентивный, то есть когда проводится инспектирование именно самого процесса производства, а в отношении пищевой продукции (санитарные и фитосанитарные меры, СФС-меры), внедрили подход «от фермы до стола», когда на каждом этапе пищевой цепочки применяются надлежащие гигиенические практики, производственные, Hazard Analysis and Critical Control Points (HACCP) — анализ рисков и критических контрольных точек (ХАССП) и т. д.

Почему вопросы качества были выведены из регламентов?

В Европе произошло чёткое разделение: обязательные требования только в отношении параметров безопасности, вопросы качества — это уже рыночные отношения. А государство регулирует только обязательные требования, очертив чёткие процедуры, как этот контроль применяется, чтобы избежать какого-либо ведомственного произвола. В результате нового подхода европейским странам удалось резко сократить огромные расходы на администрирование различного рода дорыночных контрольных функций, сконцентрировавшись на вопросах безопасности, надзора на рынке и сокращении различных бюрократических проволочек.

Следует понимать, что технические нормы — это прежде всего общественный договор, т. е. договорённость относительно того, какой приемлемый уровень безопасности может конкретно взятое общество себе позволить и какие гарантии государство может позволить себе на данном этапе развития. Это, в свою очередь, зависит от уровня экономики, основных фондов производства и т. д.

Если экономическое положение слабое, а страна в целом сырьевая, принимать завышенные технические требования, заведомо неисполнимые — означает самих себя обманывать и обрекать на вечное отставание, как это и произошло с советской экономикой. В то же время, с развитием конкуренции, притоком инвестиций, ростом доходов, производства и технического уровня и т. д. будет расти и потребительский уровень, а значит, будут расти и нормы.

У нас превалирует мнение, что для того, чтобы местное производство развивалось, нужно создавать барьеры конкурентам. Действительно, между странами могут вестись многолетние торговые войны за какие-то десятые, сотые доли тех или иных показателей.

Поменяв одну норму, можно закрыть рынок для импорта или обрушить рынок конкурента. Можно обрушить целую отрасль или малый и средний бизнес. Обрушить то-можно, но именно за счёт этого создать свой маленький рай невозможно. Во всяком случае, это не будет устойчивым, ведь как правило, речь идёт даже не о защите местной отрасли как таковой, а о каких-то определённых монополиях или привилегированных группах со связями в высоких кабинетах.

«Временно» растягивается надолго, а «чемпионом» они всё равно не становятся, нанося непоправимый ущерб прежде всего развитию отрасли, так как завышенные и заведомо неисполнимые требования ложатся тяжким бременем уже на возможность входа новых игроков в отрасль.

В 80-х годах мир пришёл к тому, что договорился об определённых правилах игры в этой сфере. Соглашения ВТО по Техническим барьерам в торговле (ТБТ), а также Соглашение ВТО по Санитарным и фитосанитарным мерам (СФС) содержат правила и принципы в отношении разработки, принятия и применения технических норм а также санитарных и фитосанитарных правил, процедур оценок соответствия с целью, чтобы они, с одной стороны, охраняли жизнь и здоровье людей, животных, растений, окружающую среду, а с другой, не становились техническим барьером, сжирающим ресурсы, препятствующим торговле и инвестициям.

В чём заключаются правила ВТО в области технического регулирования?

Технические регламенты не должны приниматься произвольно в ведомственных интересах. Соглашения ВТО требуют, чтобы страны-члены следовали определённым процедурам в разработке, принятии и применении обязательных требований.

Соглашение предусматривает, что технические регламенты должны приниматься только в «законных целях», и к таким относится защита здоровья и жизни людей, животных, растений, окружающей среды, а также национальной безопасности. Нельзя принимать их в целях протекционизма, иначе это квалифицируется как барьер в торговле.

Прежде всего, обязательные требования касаются показателей безопасности, то есть там, где государство договаривается с обществом об уровне безопасности, за которое это общество готово платить. Сами соглашения не содержат непосредственно норм и стандартов технических или параметров безопасности, но они ссылаются на международные стандарты в лице международных организаций.

В случае с техническими нормами это международные организации по стандартизации, например ISO, МЭК, в сфере аккредитации это Международное сотрудничество по аккредитации лабораторий (ILAC), в сфере санитарных и фитосанитарных мер это Кодекс Алиментариус (стандарты и практики в вопросах пищевой гигиены и параметров пищевой безопасности), Международное эпизоотическое бюро (МЭБ) — в отношении ветеринарных мер и продукции животного происхождения и Международная конвенция по защите растений (МКЗР) — в отношении защиты от проникновения и распространения вредных организмов через растительную продукцию.

Узбекистан, кстати, участвует практически во всех перечисленных организациях, за исключением ILAC. Однако пока ещё наше законодательство, стандарты и институты не гармонизированы со стандартами, практиками и рекомендациями данных организаций.

Иллюстративное фото. Хотам Мамадалиев / УзА

В то же время Соглашения ВТО говорят о том, что страны-члены должны принимать свои нормы и правила на основе международных. Следует отметить, что регулирование технических норм по Соглашению ВТО несколько отличается от регулирования СФС-мер по Соглашению ВТО по СФС-мерам.

СФС-меры должны основываться, прежде всего, на научных данных. У нас, например, можно часто наблюдать дублирование, когда на одну и ту же продукцию существуют дублирующие требования разных ведомств, например, «Узстандарт» и СЭС, или ветеринарная служба, или фитосанитарная и «Узстандарт». Технические регламенты и санитарные правила и нормы дублируют друг друга, нередко бывает и противоречат, а производитель должен платить дважды непонятно за что.

При этом все понимают, что сертификаты на конечную продукцию совершенно не являются показателем безопасности, так как чаще всего сами параметры или устаревшие, или завышенные, или наоборот, при этом необходимых может и не быть, и главное, нет достаточной испытательной базы, чтобы тестировать на все параметры, т. е. всё это фикция.

С чего нужно начинать реформы техрегулирования в Узбекистане?

1. Сначала нужно исключить те области, которые не должны быть в сфере применения технических регламентов. Следует исключить все обязательные требования к качеству. В условиях рынка государство не может и не должно обеспечивать качество. Качество должен гарантировать производитель, а оценивает только потребитель.
2. Кроме того, к сфере применения технического нормирования не относятся СФС-меры, т. е. всё, что связано с продукцией растительного и животного происхождения и переработанная пищевая. У нас есть перечни продукции, подлежащие обязательной сертификации со стороны «Узстандарта», и там очень много пищевой продукции, в отношении которой одновременно применяются санитарные правила и ветеринарные и фитосанитарные нормы. Подобное дублирование, конечно, недопустимо. В технических регламентах не должно быть нормирования технологий, конструкторских решений, дизайна и т. д. То есть государство должно только регламентировать целевые параметры, но не указывать, КАК их достигать. Тогда будет динамика и инновации. Иначе всё это также будет громоздко, медленно и безнадежно отстало, как уже было в СССР.
3. Кроме того, услуги не входят в область технического нормирования по соглашению ВТО по ТБТ. Регулирование услуг происходит путём лицензирования. Например, услуги по добыче металлов или нефти и газа, — такие услуги должны лицензироваться, потому что далеко не все могут иметь доступ к этому сектору, так как речь идёт о невозобновляемых ресурсах. Или, например, банковские услуги — здесь нужны определённые пререквизиты, такие как необходимый капитал, квалификации, пруденциальные требования и т. д. В сфере услуг также важно, чтобы государственный регулятор, выдающий лицензию, не являлся одновременно оператором рынка, т. е. не было конфликта интересов. Потому что в противном случае, конечно, неизбежно возникает ограничение конкуренции.
4. Важно сразу же пересмотреть перечни продукции, подлежащей обязательной сертификации, ведь они составлены без учёта степени рисков продукции. Следует поэтапно переходить от дорыночного контроля и надзора к надзору на рынке.

Что такое сертификация? Это дорыночная форма обязательного подтверждения соответствия продукции нормативным техническим нормам третьей стороной, то есть не самим изготовителем, а органом по сертификации. При этом орган по сертификации подтверждает только соответствие образцов, которые он испытывает или тестирует (в лаборатории или испытательных центрах). В нашем случае многие из этих норм — это часто устаревшие со времен ГОСТов параметры качества, даже не безопасности. При этом, как уже выяснилось, на большинство этих параметров даже нет испытательной базы.

Так вот, разница между нашей и западной системами в том, что в последней в большинстве случаев применяется вторая форма обязательного подтверждения соответствия — декларирование. Это когда сам изготовитель (первая сторона) подтверждает и полностью несёт ответственность за всю продукцию, а не только за образцы, которые отбираются в случае сертификации.

В Европе только от 4−7% продукции подлежит сертификации, и то, только в отношении продукции с очень высокой степенью риска, или где требуются дополнительные испытания (самолеты, например, или очень специфическое оборудование, или лекарства, медицинское оборудование и т. д.).

У нас сертифицируется подавляющее большинство выпускаемой продукции, при этом количество отказов минимальное. Стало ли на рынке меньше опасной продукции? Повлияло ли это на сокращение пищевых отравлений?

Сертификат даёт добро на допуск на рынок, но, как выяснилось, на рынке можно делать что угодно: ведь проверяют бумажку, а бумажку кто выдал? Правильно, не будут же ведомства, которые выдали бумажку, сами себя контролировать на рынке. В результате никто ни за что не отвечает.

Сертификация смещает ответственность с изготовителя, но при этом органы по сертификации не несут никакой ответственности за безопасность продукции на рынке. Кстати, сертификация может быть вполне выгодной формой для компаний, которые «гонят» «левый» товар.

Какой орган должен принимать технические регламенты?

Обязательные требования — это, прежде всего, ограничения, а ограничения прав, как правило, вводятся в виде закона. В странах ЕС они принимаются в виде законов (директив), содержащих горизонтальные показатели опасностей, вместо требований к конкретным видам продукции. Например, электромагнитные волны, низковольтное оборудование, химические опасности, электротехнические параметры, пожарная безопасность и т. д. Но не так, чтобы был техрегламент на каждый продукт, например, телевизоры, машины, мебель, муку и т. д.

В России технические регламенты тоже вводятся в виде федеральных законов, но дело в том, что, в отличие от Европы, Россия ещё не отошла полностью от советского подхода к регулированию конечной продукции, в результате там принимаются технические регламенты на конкретные виды продукции со ссылкой на большое количество ГОСТов, многие из которых ещё не гармонизированы с международными или где параметры или слишком завышены, или наоборот, нет необходимых показателей, или устаревшие методы испытаний или отбора образцов.

Иллюстративное фото. Шухрат Латипов / «Газета.uz»

К сожалению, часто бывает так, что ведомства заинтересованы вводить обязательные требования именно в виде ведомственного нормотворчества, внушив начальству, что ведомственное нормотворчество обеспечивает инновационный маневр, в то время как законы не позволят часто менять себя. и, соответственно, введение их в виде законов будет блокировать инновации.

На самом деле, сами параметры безопасности редко меняются. Часто меняются именно технологии и конструкционные решения. Именно поэтому они не должны регулироваться государством обязательными для исполнения нормами.

Если убрать из технических регламентов то, чего там не должно быть, то и менять их часто не придётся. Государство как бы говорит: вот, эти требования обязательные, потому что они касаются безопасности, при этом всё, что не запрещено, разрешено.

Если ведомства хотят ввести новые обязательные требования — извольте, проходите все процедуры, как полагается согласно Соглашению ВТО по ТБТ по разработке, принятию и применению; исследуйте, обсуждайте с отраслями, техническими специалистами и идите в парламент, и, если удастся убедить, что это жизненно важное требование, то только тогда вводите в виде закона. Таким образом можно будет избежать произвольного ведомственного нормотворчества и ограничить недобросовестное лоббирование со стороны каких-то привилегированных бизнес-групп.

Нужно ли гармонизировать наши технические регламенты с регламентами ЕАЭС?

Гармонизировать нужно, прежде всего, с международными стандартами. У нас распространён миф о том, что международные стандарты завышенные и не подходят к нашим условиям, что, мол, наши отрасли не потянут и т. д.

Это, конечно, возмутительно, что распространяют этот миф неспециалисты, или с подачи лукавых чиновников, которые заинтересованы в сохранении статуса-кво.

Международные стандарты международных организаций, например, таких как ISO/МЭК, Кодекс Алиментариус, МЭБ, МКЗР, к которым Узбекистан присоединился, разрабатываются и принимаются в результате многолетних переговоров и кропотливой работы всего научного сообщества всех стран-членов (в виде технических и экспертных комитетов и групп внутри этих организаций).

Увы, Узбекистан, будучи членом всех этих организаций, совершенно не участвует активным образом в работе технических комитетов и не использует все выгоды от членства в этих организациях. Но это уже другая тема.

Как формируется и принимается международный стандарт?

Это, прежде всего, усредненный целевой показатель не в виде какого-то одного конкретного индикатора, а как спектр, который выводится в результате анализа отраслей в большинстве стран-членов. Ведь уровень развития отраслей в разных странах очень разный, да и климатические и географические условия могут различаться.

Поэтому если, например, взять стандарты Кодекса Алиментариуса на микробиологические критерии, то они основаны на исследованиях отраслей в разных странах. Ведь требования должны быть такими, чтобы защитить здоровье потребителей, и в то же время быть практичными, выполнимыми, критерии должны основываться на научной информации и на основе знаний о микроорганизмах, их распространенности в пищевой цепи.

Так вот, интересно то, что чиновники, которые порой говорят о том, что международные стандарты мы не потянем, почему-то не моргнув глазом готовы просто скопировать технический регламент другой страны (стандарты ЕАЭС практически являются стандартами России). И это при том, что определённые показатели в этих технических регламентах гораздо выше и порой просто невыполнимы, по сравнению с международными.

Возникает вопрос, как же будут наши отрасли выполнять такие завышенные требования (и часто научно не обоснованные)? Это, конечно, явное противоречие. В этом смысле, применение именно международных стандартов может стать определённой презумпцией соответствия для страны в ситуациях торговых споров, но также и вызывать больше доверия со стороны торговых партнеров.

Технические регламенты ЕАЭС — это, прежде всего, требования России, где научно-технический уровень и экономическое состояние промышленных отраслей сильно отличаются от наших условий. Автоматически принимать заведомо завышенные требования и показатели, которые не будут выполняться в наших условиях, — это однозначно вредить своей экономике, это продолжение всех тех последствий советской системы технического нормирования, о которых мы говорили ранее.

Следует отметить, что Соглашение ВТО не препятствует странам принимать технические регламенты в целях повышения качества экспортной продукции, т. е. принимать более завышенные требования, чем, например, указано в международных стандартах. Но здесь нужно рассчитать, насколько выгоды окупят издержки.

Например, Индия повысила уровень показателей по предельно допустимым количествам пестицидов в соответствии с показателями ЕС с целью продвижения экспорта своей продукции в страны ЕС. Для этого пришлось серьёзно поработать, внедрить национальную программу мониторинга использования пестицидов, обучать фермеров и т. д. Но всё здесь нужно рационально просчитать, чтобы «овчинка стоила выделки».

Есть ли требования международных организаций или ВТО в отношении институциональных полномочий ведомств?

ВТО не указывает, какими должны быть институты, но ссылается на международные стандарты и конвенции. Так, например, недавно мы вступили в Международную конвенцию по защите растений (у нас её называют «по карантину и защите растений», т. е. МККЗР).

Это, пожалуй, единственная конвенция, которая указывает на необходимость национального органа по защите растений, ответственного за выдачу экспортных фитосанитарных сертификатов, и в целом за многие другие функции в области фитосанитарной безопасности. И это принципиальное требование, так как оно определяет сферу ответственности национального органа.

Другим примером такой ссылки на международные стандарты является, например, ИСО 17011 (Требования к органам по аккредитации, аккредитующим органы по оценке соответствия). Стандарт устанавливает основные принципы, согласно им орган по аккредитации должен быть независимым от органов по сертификации и надзора, а лица, которые там работают, ни в коем случае не должны быть каким-либо образом связаны с лицами в органах по сертификации и т. д.

Для нас, например, это актуально, так как если мы хотим, чтобы наша национальная система аккредитации что-то значила и признавалась, нужно стать хотя бы членом ILAC. Для этого нужно провести институциональное разделение, при котором наш орган по аккредитации должен быть по-настоящему независимым и не должен быть в одной структуре с органами по надзору и подтверждению соответствия (сертификации). Тогда аккредитация со стороны национального органа для наших местных лабораторий, возможно, и будет что-то и значить.

Институциональные изменения натыкаются на большое сопротивление у нас. В отличие от показателей безопасности в международных стандартах, где страны действительно могут «адаптировать» показатели к уровню, который реально достижим в условиях национальных отраслей в заданном спектре, институциональные требования предусматривают степень правовой ответственности. Поэтому когда, например, в законе, недостаточно чётко прописывают полномочия и функции государственных уполномоченных органов и где размытые и искажённые формулировки (с частичным использованием международной терминологии), аргументы по поводу «адаптации» неуместны, так как не следует путать «адаптацию» с намеренным искажением, когда происходит свободное толкование этих принципов.

Сейчас все стратегии устремлены на развитие экспорта. Если аккредитовать наши лаборатории, будет ли это означать, что нашу продукцию будут везде признавать?

Конечно же, экспорт — это результат конкуренции в самой стране, ведь наиболее продуктивные и эффективные производства, освоившие международные стандарты, могут выходить уже на другие рынки. Конечно, возникает вопрос соответствия нашей продукции требованиям импортирующей страны, вопрос признания наших сертификатов и т. д.

Понятное дело, что наши сертификаты пока нигде не признают, потому что наши лаборатории, наша национальная система аккредитации ещё пока не признана на международном уровне.

Но даже если представить, что вот, мы стали членами ILAC, провели институциональную реформу, приняли грамотные законы, это ещё тоже не будет означать, что нашу продукцию будут автоматически везде признавать.

Есть обязательные требования импортирующей страны, устанавливаемые государством той страны, а есть требования рынка импортирующей страны, отраслевые стандарты и практики, и чтобы прорваться на те рынки и быть конкурентоспособными, нужно соответствовать им тоже.

К таким относятся, например, надлежащие сельскохозяйственные практики (Global G.A.P.) в отношении сельскохозяйственной продукции или, например, производство органической продукции, стало новым трендом в некоторых странах.

Отсюда наше заблуждение, что подобные стандарты и практики государство тоже должно внедрять и вводить как обязательные требования. Например, органическое производство — это достаточно сложный процесс, комплекс большого количества различных мер, и это точно не заключается лишь в сертификации конечной продукции. Более того, это не параметр безопасности как таковой. Охват там гораздо более широкий, чем требования к самой продукции.

Действительно, в странах с более высоким уровнем дохода потребительские предпочтения более высокие. Граждане Европы, например, более озабочены тем, чтобы при производстве не наносился вред экологии, не было излишних выбросов вредных выхлопных газов, чтобы не засорялись воды, почва, чтобы не нарушалась экосистема; чтобы были благоприятные условия для содержания животных, например, чтобы их не держали в узких клетках и чтобы кормили только отборными кормами и т. д. и т. п.

Всё это сказывается на качестве продукции и, соответственно, на цене. Но в той же Европе или США государство не регулирует подобные стандарты и практики. Всё исходит снизу вверх, то есть от самих индустрий, от запроса на рынке, от возможностей производственных фондов, частных инвестиций и т. д.

Поэтому роль государства, прежде всего, сконцентрирована на тех сферах, где речь идёт о минимальных требованиях безопасности, которые будут выполнимы в условиях национальной экономики.

Например, параметры безопасности в отношении остаточных количеств пестицидов в растительной продукции или остаточных количеств химических веществ в мясе или молоке — это относится к обязательным требованиям.

При этом требование не только в том, чтобы проводить тестирование продукции на наличие загрязнителей. Начинать нужно с поля, оттуда, где формируются эти загрязнители, через пестициды, ветеринарные препараты, корма для животных, удобрения и т. д. Но у нас эта сфера как большая дыра, совершенно не регулируется. Так не следует разве тратить ресурсы на эти сферы?

Обеспечение соответствующей законодательной и институциональной базы для эффективного контроля и надзора на рынке с внедрением надлежащих производственных практик, гигиенических, лабораторных и т. д., обучение и переобучение — вот те сферы, где государство должно выделять ресурсы и координировать действия.

На сегодняшний день пока ещё нет ни одного государственного инспектора (будь ли по производству непищевой или пищевой продукции), который был бы достаточно компетентным, чтобы провести инспектирование предприятия на предмет надлежащих практик (производственных, гигиенических, контрольных точек и т. д.).

Потому что пока этому не обучают, это не востребовано, нет полномочий и т. д. Поэтому когда, например, у нас обижаются на недоверие со стороны торговых партнёров на наши сертификаты (будь это сертификаты подтверждения качества или экспортные фитосанитарные сертификаты) и в ответ требуют, чтобы наши инспекторы поехали в страны импорта, (например в Голландию, чтобы проверить их семена или в Германию, чтобы проверить их мясное производство), это вызывает вопрос: как мы можем у них что-то проверять, если у себя ничего проверить как следует не можем? Тем более, что всё это ложится дополнительными расходами на цену входа на рынок.

Какой путь выбрать в проведении реформы техрегулирования?

Главное, не нужно пытаться выдумать велосипед. В отношении процедур разработки, принятия и применения технических регламентов и процедур оценки соответствия нужно просто следовать Соглашению ВТО по Техническим барьерам в торговле. Необходимы чёткие положения об ответственности операторов рынка (производителей, дистрибьюторов, импортеров и т. д.) и одновременно предусмотреть достаточные полномочия государственных надзорных органов. У нас сложилась ситуация, что в результате устаревшей модели распределения полномочий, функций и обязанностей регуляторных органов и бизнеса никто никому не доверяет.

Мы говорим, что со стороны слишком много контроля, но на практике это не контроль, это административная рента. А контроль, настоящий, правильный, основанный на современных международных подходах, конечно же, необходим. При всём кажущемся контроле реального-то надзора на рынке вовсе нет.

Но чтобы он стал по-настоящему эффективным, а не воспринимался со стороны бизнеса как очередное злоупотребление со стороны государственных органов, нужны чёткие функции регулятора, прописанные в законе. Открыв наше законодательство, бизнес должен понять: вот функции регулятора в виде надзорных органов, а вот — обязанности бизнеса.

Одновременно с этим нужна институциональная реформа, как отмечалось выше, чтобы не допускать конфликт интересов между органами, проверяющими и выдающими сертификаты.

Ну и конечно, это подразумевает полное переобучение надзорных инспекционных органов по новым подходам и стандартам. Ведь уполномоченные органы в сфере техрегулирования должны очень хорошо знать отрасли, продукцию, процессы производства, быть в тесном контакте с индустриями.

Также понадобится время для отраслей для внедрения современных надлежащих практик и т. д. Конечно, это не произойдёт сразу, нужен будет пошаговый план на следующие 3−5 лет по постепенному внедрению новых для нас подходов. В отношении самих технических регламентов, в первую очередь, основываться на международные стандарты международных организаций. И стараться выбрать тот уровень показателей, который будет достижим в наших условиях.

Следует остерегаться копирования всего закона или параметров другой страны не разобравшись, если они превышают международные стандарты. Например, недавно Казахстан принял концепцию по внесению изменений в своё законодательство по техрегулированию с целью усилить снова сертификацию конечной продукции, ограничить импорт и т. д. Казахстан — член ВТО, ЕАЭС, казалось бы, почему такой шаг назад? Говорят, что это связано с тем, что в Казахстане не очень довольны членством в ЕАЭС и тем, что рынок заполонили российские товары. Но являются ли подобные меры по усилению сертификации эффективными? Конечно же, нет, ведь это уже все проходили, и это только усилит коррупцию и повысит цену административной ренты для бизнеса и, соответственно, населения — таким образом, продукция однозначно подорожает.

Если пройдёт реформа, можно ли ожидать, что улучшится безопасность и качество продукции и что станет меньше коррупции?

Да, конечно. Но успех реформ будет также зависеть от многих других факторов, выходящих далеко за пределы сферы техрегулирования и даже экономики.

Хотелось бы предостеречь от торопливых действий. Дело в том, что сфера техрегулирования требует особых технических знаний. Этим часто пользуются, и определённым ведомственным или отраслевым лоббистам удаётся пробить плохие законы.

Роль государства в этой сфере напрямую зависит также от модели экономики. В обществе, развивающемся снизу вверх, благодаря таланту и труду людей, роль государства состоит в том, чтобы служить этому обществу.

Но в «сырьевом» обществе роль государства ограничивается перераспределением благ, ролью этакого благодетеля (патерналистский подход), а общество становится этаким сырьевым паразитом, который пассивно принимает результаты распределения, как это было при СССР.

Узбекистан заявил о себе как о стране, которая стремится выйти из этого состояния сырьевой страны и трансформироваться в страну инноваций, высоких технологий, с конкурентной экономикой. То есть вектор задан. Я надеюсь, что процесс вступления в ВТО поможет в этом процессе трансформации.

Мнение автора может не совпадать с мнением редакции.