Полтора года назад в Узбекистане была инициирована административная реформа, за которой последовали организационные и кадровые преобразования: упраздняются старые ведомства, создаются новые, на руководящие посты назначаются молодые специалисты и т. п. Почему административная реформа так важна и что она из себя представляет на нынешнем этапе развития страны?

Ответ на вопрос о важности административной реформы достаточно прост: если она не будет осуществлена в полной мере, правительство Узбекистана не сможет провести качественные социально-экономические преобразования. Все, что происходит в любой стране, ее достижения и проблемы, определяются тем, как государственная власть осуществляет свою деятельность. Зарубежные исследования, включая работы Всемирного банка, ОЭСР и ПРООН, свидетельствуют, что уровень жизни в любой стране напрямую зависит от качества госуправления и институтов.

Вопрос «Что представляет из себя административная реформа?» более сложный, и ответ на него потребует пояснений. Часто встречается такое определение административной реформы: это комплекс мер, направленных на построение эффективной системы органов исполнительной власти на основе регламентации их деятельности. Но эта формулировка не дает полного понимания сути реформы. На самом деле это очень сложный процесс, который включает следующие важные компоненты:

  • изменение полномочий и обязанностей госорганов, т. е. оптимизация их функций и, соответственно, их структурной организации;
  • совершенствование организации госслужбы, включая укрепление ее институционального и кадрового потенциала;
  • повышение качества предоставления госуслуг;
  • расширение участия граждан в процессах принятия государственных решений.

Все эти процессы взаимоувязаны и сопровождаются внедрением разных инновационных форм государственного управления, регулирования, планирования, борьбы с коррупцией и т. п. Масштабы административных реформ в каждой стране зависят от стартовых условий и существующих проблем — одни страны ориентировались на всесторонние реформы, другие считали для себя приемлемыми только небольшие корректировки.

Реклама на Газета.uz

Административная реформа для граждан — это решение многих их проблем, включая расширение возможностей по увеличению доходов. Учитывая актуальность рассматриваемого вопроса для Узбекистана, в 2018 году Программа развития ООН (ПРООН) совместно с национальными партнерами инициировали ряд новых исследований в этой сфере.

Государственные услуги

Недавно один из пользователей Facebook описал свое посещение районного филиала пенсионного фонда в Ташкенте по вопросу оформления сведений о работающем пенсионере. Получение госуслуги заняло определенное время на выяснение информации о необходимых действиях по оформлению документов, включая попытки связаться с пенсионным фондом по телефону и необходимость посещения районного хокимията, больше 1,5 часов физического присутствия в пенсионном фонде, включая выяснение ответственного сотрудника и его ожидание, контакт с четырьмя сотрудниками фонда, включая два контакта с первым инспектором и по одному контакту со вторым инспектором, руководителем филиала пенсионного фонда и его помощником, 15 минут на оформление документов и оплату госпошлины в размере 8000 сумов.

Гражданин оказался очень настырным и решил свой вопрос. Но некачественная организация госуслуги привела к тому, что он был вынужден понести финансовые расходы на поездку в хокимият, потратить личное время и изрядно понервничать.

Практически все жители Узбекистана сталкивались с похожей ситуацией, даже в центрах государственных услуг (ЦГУ). В чем же причина? Исследования показали, что, хотя за последние два года было сделано очень много в сфере сокращения бюрократических процедур, сама система предоставления госуслуг пока сильно не изменилась.

С созданием центров госуслуг, казалось бы, ситуация должна кардинально поменяться, но почему-то это происходит достаточно медленно. Система «одно окно» была внедрена в Узбекистане по модели единого фронт-офиса, но без предварительной интеграции электронных баз данных государственных органов.

Для эффективной работы центров госуслуг, построенных по этой модели они должны быть объединены с межведомственными базами данных. Для этого необходимо иметь соответствующую инфраструктуру «электронного правительства». Она, в свою очередь, может эффективно развиваться только при условии приведения в порядок всех управленческих процессов, связанных как с внутриведомственной организацией, так и с межведомственным взаимодействием (т. е. следует оптимизировать функции госорганов).

Пока основные изменения свелись к тому, что если раньше граждане подавали документы для получения госуслуг только в соответствующие госорганы, то сегодня эти документы можно подать и в ЦГУ. Неудивительно, что иногда самому подать документы напрямую в госорган выходит быстрее, чем через ЦГУ. Конечно, со временем эффективность центров госуслуг будет расти, но это зависит от темпов развития «электронного правительства».

Во-вторых, понимание госуслуг в Узбекистане является слишком узким и не соответствует потенциалу данного института, который имеется в странах его происхождения (Западная Европа и США). Большинство государств мира, а также международные организации придерживаются иной концепции. Речь идет о так называемых «публичных услугах», среди которых наиболее важными являются здравоохранение, образование, коммунальные услуги и содействие занятости, а отнюдь не административные услуги, которые преобладают в подходе Узбекистана.

Такой подход привел к тому, что в Узбекистане сформировалось отношение к получателям госуслуг не как к свободным потребителям, которые могут выбирать услуги, а как к клиентам, которым эти услуги навязываются. А когда услуга навязана, то есть когда клиент никуда не денется, то качество его обслуживания улучшить сложно.

В потоке государственных решений теряется концептуальное понимание того, что госуслугой является не просто выдача бумажки — какого-то разрешения на что-то, а получаемое с помощью этой бумажки подтверждаемое или устанавливаемое право. Услуга государства в том и состоит, что оно с помощью этой бумажки подтверждает наше право на что-то или изменяет его. Естественно, если гражданин простоял несколько часов в очереди и получил какой-то «промежуточный» документ, который не дает ему никакого права, кроме права претендовать на получение другой «итоговой» бумажки (а зачастую так и бывает), то это не следует рассматривать как госуслугу.

Несоблюдение этого принципа привело к тому, что в 2016 году «итоговым» продуктом многих госуслуг в Узбекистане (более 25%) было получение всевозможных разрешений, согласований и утверждений. И это не учитывая лицензирование, сертификацию и т. п., процедуры получения которых также зачастую имеют довольно сложный характер (см. рис. 1).


Проблема также осложняется тем, что закон «Об электронном правительстве» определил госуслуги довольно узко, в контексте задач цифровизации: «государственная услуга — услуга, оказываемая госорганами по реализации их функций, осуществляемая по запросам заявителей». Причем «электронное правительство» определено через «госуслуги»: «электронное правительство — система организационно-правовых мер и технических средств, направленная на обеспечение деятельности госорганов по оказанию госуслуг физическим и юридическим лицам путем применения ИКТ, а также межведомственного электронного взаимодействия». Таким образом, законодатель прочно связал оба института, закрепив исходное административное понимание госуслуг в Узбекистане.

Тем не менее, исходя из этого определения, мы можем сделать для себя очень важный вывод: если хотим повысить качество госуслуг, значит, мы должны качественно улучшить функции госорганов.

Функции органов исполнительной власти

Почему оптимизация функций органов исполнительной власти так важна в контексте административной реформы? Во-первых, как мы видели выше, это позволит привести в порядок функциональную и структурную организацию госорганов, что является критически важным для развития «электронного правительства». Во-вторых, количество и виды функций органов исполнительной власти непосредственно влияют на количество т. н. «промежуточных услуг».

Госорганы принуждают граждан и бизнес получать всевозможные «разрешения, согласования и утверждения» не потому, что в них работают «злые чиновники», а потому, что они наделены соответствующими функциями и полномочиями.

Например, если автосалон наделить «контролирующей функцией» проверки у покупателей задолженности по коммунальным платежам (как это было ранее), то разрешение на приобретение автомобиля будет дано только после предоставления соответствующих справок. Автосалону это, может, и не надо, но его обязали.

Если гипотетически представить, что такими же контрольными функциями проверки задолженностей по коммунальным платежам (и не только по коммунальным, и не только по платежам) можно наделить все госорганы (и не только госорганы, но еще и банки, ассоциации, учебные заведения, органы самоуправления и т. п.), то мы придем к пониманию того, что чрезмерное количество контрольных функций, а также их дублирование усложняет условия прохождения разрешительных процедур, получения госуслуг и ведения бизнеса. Про такие страны говорят, что в них не очень благоприятная деловая среда.

Как показало исследование, в процессе управления налогообложением в Узбекистане задействовано 22 органа исполнительной власти, включая аппарат правительства и хокимияты, на которые в общей сложности возложено 68 различных функций в этой сфере (25% этих функций являются контролирующими). При этом 14 из 22 задействованных госорганов (более 50%) наделены функциями контроля в сфере налогообложения (рис. 2 и 3).



Возможно, такой подход еще можно было бы как-то оправдать, если бы он действительно решал проблему задолженностей по коммунальным платежам или предотвращал сокрытие доходов и боролся с теневым сектором. Но, как показали практика и международный опыт, экономические проблемы таким образом не решаются.

Более того, этот подход требует дополнительных затрат правительства (на организацию выполнения дополнительных функций), а также дополнительных финансовых и временных ресурсов общества и бизнеса. В итоге такая деятельность правительства создает чрезмерную регуляторную нагрузку на бизнес и общество, и поэтому называется неэффективной.

Исследование показало, что во многих случаях представленные в положениях госорганов функции недостаточно конкретно сформулированы. Это препятствует возможности их интерпретации как специфицированных полномочий, что приводит к появлению, даже в рамках одного ведомства, нескольких функций с одинаковым по смыслу результатом.

На начало 2018 года в Узбекистане порядка 10% функций местных органов власти имели одинаковую смысловую нагрузку и одинаковый результат выполнения, то есть они дублируются внутри ведомства. Министерство финансов имело 10,9% таких функций, Министерство экономики — 22,8%, а Таможенный комитет — 34,6%. Несмотря на то, что результат выполнения этих функций один и тот же, под каждую такую функцию рассчитывается штат и бюджет. Очевидно, что такую организационную деятельность никак нельзя назвать эффективной.

Таким образом, мы видим, что оптимизация функций органов исполнительной власти имеет важное значение с точки зрения повышения качества госуслуг и эффективности системы госуправления. Как же быть с тем, что все функции госорганов выполняют люди и поэтому неграмотный или коррумпированный чиновник может «загубить» выполнение любых оптимизированных функций?

Государственная служба

Реформа госслужбы — важнейшее направление административной реформы, без которого даже лучшие инновации останутся лишь благими пожеланиями, потому что именно кадры решают, как будет работать административная система на практике.

Госслужба является комплексным социально-правовым институтом, находящимся на стыке конституционного, административного и трудового права. Она призвана согласовать публичные интересы (общества и государства) и частные интересы гражданина, избравшего для себя профессию госслужащего.

Современная госслужба — это сложный организационно-правовой механизм, обеспечивающий, с одной стороны, кадровые потребности государства, с другой — равный доступ граждан к службе в госорганах, в котором тщательная правовая регламентация должна сочетаться с высокой эффективностью, а бюрократическая нейтральность с политической лояльностью и готовностью проводить курс демократически сформированного правительства. Она охватывает все ветви власти и все виды деятельности государства.

Сегодня Узбекистан остается единственной страной на территории Центральной Азии, которая не провела реформу госслужбы и не приняла закон «О государственной службе». Изучение ситуации показало, что в 2006—2017 годах в Узбекистане при росте кадрового потенциала проявлялась заинтересованность трудовых ресурсов в уходе из госсектора, в том числе из госслужбы, в частный сектор.

Переток кадров можно объяснить более высокой заработной платой и более благоприятными условиями труда в частном секторе. В исследуемый период средний возраст лиц, работающих в госсекторе, составлял 36,3 года в 2006 году и 36,7 лет — в 2017 году, а в экономике — 36,4 года в 2006 году и 36,8 лет в 2017 году. Такая ситуация свидетельствует о регулярном омоложении кадров за счет их текучести. Если для рыночной экономики эта тенденция является естественной (каждый работник находится в поиске более выгодных предложений, а каждое предприятие ищет перспективные молодые кадры), то для госслужбы это скорее минус.

Складывается ситуация, когда опытные госслужащие уходят на пенсию, а молодые кадры не успевают получить необходимый опыт работы. Сегодня госслужба Узбекистана характеризуется относительно низкой долей кадрового состава с необходимым стажем работы.

С другой стороны, результаты эконометрического анализа показали, что средний возраст госслужащих и размер оплаты труда являются одним из ключевых факторов, влияющих на результативность госполитики, которая в нашем случае оценивалась такими показателями, как ВВП на душу населения и Индекс человеческого развития. Другими словами, рабочий опыт и стаж госслужащих, в совокупности с благоприятными условиями труда, способствуют более эффективному выполнению ими служебных обязанностей.

Без реформирования госслужбы как одного из институтов организации деятельности власти госаппарат невозможно будет обеспечить кадрами, которые смогут эффективно реализовывать госуправление по новым принципам. В этой связи в 2018 году Министерством юстиции при поддержке ПРООН был разработан проект закона «О государственной службе», соответствующий передовым зарубежным практикам, который сегодня находится на изучении в госорганах.

Принятие этого закона будет способствовать:

  • созданию условий для формирования стабильных профессиональных кадров госслужбы;
  • созданию и обеспечению эффективного функционирования госслужбы;
  • упорядочению законодательной базы в области правового регулирования госслужбы и устранению имеющихся в законодательстве пробелов и разночтений;
  • предупреждению коррупции и иных злоупотреблений на госслужбе;
  • внедрению эффективной системы отбора и продвижения кадров госслужбы на основе достоинств и заслуг, а также систематической подготовке и переподготовке госслужащих в Национальном кадровом резерве;
  • разработке порядка поступления и прохождения госслужбы;
  • созданию механизма оценки деятельности госслужащих;
  • разработке единой системы прав, обязанностей и ограничений, связанных с деятельностью госслужащих всех уровней;
  • закреплению системы социальных и правовых гарантий госслужащих.

Каким же образом это касается обычных граждан?

Общественное участие

Опыт показывает, что любому государству всегда тяжело перестраивать самого себя. Поэтому необходимо развивать такой важный компонент системы государственного управления, как «общественное участие» (процесс принятия государственных решений с учетом общественных интересов и потребностей), которое будет подстегивать государство к проведению реформ.

Более того, общественное участие само по себе является эффективным инструментом повышения качества госуправления, его мониторинга и оценки (см. рис. 4).

Действительно, проведенные в рамках исследования ПРООН расчеты показали тесную взаимосвязь между специально разработанным индексом общественного участия (Citizen engagement index) и индексом удовлетворенностью жизнью (Life ladder index), который является индикатором благополучия граждан. Также было установлено, что от уровня общественного участия зависит показатель индекса контроля коррупции (Сontrol of corruption index).

Для справки: Citizen engagement index вобрал три важные сферы участия граждан: 1) в общественной жизни (civic engagement); 2) в политический жизни (доля населения, подписавшая петиции из опроса World Values Survey); 3) выражение гражданской позиции посредством ИКТ (e-participation index, UN). Life ladder index рассчитан международным институтом Gallup World Poll. Сontrol of corruption index рассчитан Всемирным банком в рамках Индикаторов качества госуправления в мире (WGI).

Анализ показал, что в странах с высоким уровнем общественного участия наблюдается один из самых высоких уровней удовлетворенностью граждан жизнью и сравнительно низкий уровень коррумпированности органов власти (рис. 5 и 6).

Таким образом, развитие диалога с гражданами и вовлечение их в принятие государственных решений является одним из действенных инструментов формирования эффективных органов исполнительной власти.

Сегодня в Узбекистане действуют ряд институтов общественного участия. Наиболее показательными примерами являются веб-портал regulation.gov.uz, на котором граждане могут вносить свои предложения по разрабатываемым законодательным актам, портал коллективных обращений Mening fikrim, система народных приемных и другие.

Вместе с тем, Узбекистан пока еще находится между 2-й и 3-й ступенями развития общественного участия, т. е. происходит переход от «консультирования» к «вовлечению» граждан в принятие государственных решений. (Для справки: экспертами International Association for Public Participation разработана пятиступенчатая модель общественного участия. Она основывается на пятиточечном континууме процессов участия: информирования, консультирования, привлечения, сотрудничества и уполномочивания общественности. Каждый пункт представляет собой уровень полномочий по принятию решений или в той или иной степени, в которой граждане влияют на решение правительства.)

Проблема заключается в том, что гражданское общество стремится играть более активную роль в социально-экономическом развитии страны, а государство пока не может обеспечить полноценного «вовлечения» граждан в эти процессы ввиду отсутствия или слабой работы соответствующих механизмов. Это связано с тем, что госорганы пока не имеют функционально закрепленных за ними полномочий и обязанностей, связанных с развитием общественного участия (и снова здесь всплывает вопрос о функциях). То есть госорганы пока еще в большей степени сориентированы на «выслушивание жалоб», а не на вовлечение граждан в принятие государственных решений.

С другой стороны, для развития продуктивного и взаимовыгодного диалога между любыми субъектами (в нашем случае это государство и граждане) необходимо не просто взаимное желание, но и правильное понимание предмета этого диалога. Особенно если в его основе лежит такая сложная тема, как административная реформа. Жителям необходимо иметь представление об административной реформе и преобразования социально-экономического характера, так как они непосредственно затрагивают их интересы. Как сказал президент Шавкат Мирзиёев на собрании, посвященном 26-летию принятия Конституции: «Граждане должны ощущать свою сопричастность к происходящим реформам. Только так мы достигнем намеченных целей и выполним поставленные перед собой задачи».

Главные компоненты административной реформы в той или иной степени связаны с изменением и оптимизацией функций органов исполнительной власти. В данном контексте это объясняется тем, что именно функции госорганов определяют характер их отношения к гражданам. Поэтому не случайно главный посыл административной реформы звучит так: не народ должен служить госорганам, а госорганы должны служить народу. То есть это предусматривает формирование в стране концептуально новых государственно-общественных отношений, которые должны за счет административной реформы претерпеть существенную трансформацию. Это осуществимо, когда граждане не только понимают эти процессы, но и активно поддерживают государство в их реализации.

Материал подготовлен в рамках совместного проекта Министерства по развитию информационных технологий и коммуникаций Республики Узбекистан и Программы развития ООН (ПРООН) «Содействие в развитии эффективного государственного управления и цифровой трансформации».