Независимый эксперт, директор Центра содействия экономическому развитию Юлий Юсупов — о том, почему невозможно одновременно проводить импортозамещение и экспортоориентацию, нужно делать выбор.
Независимый эксперт, директор Центра содействия экономическому развитию Юлий Юсупов — о том, почему невозможно одновременно проводить импортозамещение и экспортоориентацию, нужно делать выбор.27 февраля прошло совещание по вопросам увеличения экспорта и сокращения импорта. Выступление Президента на этом совещании вызвало неоднозначную реакцию среди многих моих знакомых и пользователей социальных сетей. Самый распространенный вопрос, который я слышу: не означают ли слова главы государства о необходимости импортозамещения и ограничения импорта возврат к прежней модели развития и прекращение начатых с таким трудом экономических реформ?
Противоречивые сигналы
Президент, в частности, раскритиковал отрасли, в которых увеличивается импорт, и заявил, что импорт теперь должен контролироваться. Кроме того, указана необходимость стимулировать местное производство часто импортируемых товаров. Именно это вызвало наибольшие опасения, так как под аналогичную риторику и была закрыта конвертация в 1996 году.
Отмечу также, что прозвучала прямая критика программ локализации как неэффективных и используемых преимущественно для получения льгот и создания искусственных преимуществ на рынке. А программы локализации — это и есть программы импортозамещения.
Таким образом, сигналы, которые мы получили, как минимум неоднозначны. С одной стороны, прозвучал призыв замещать импорт местным производством (т. е. осуществлять политику импортозамещения), с другой стороны — критика ранее используемых подходов данной политики. К этому надо добавить, что в прошлом году Президент нанес сокрушительный удар по политике импортозамещения, отменив ограничения на конвертацию по текущим операциям и унифицировав обменные курсы. А ведь именно ограничение конвертации и множественные обменные курсы были основным инструментом импортозамещения.
Мне представляется, что неоднозначность решений есть проявление неоднозначности и противоречивости позиции большинства в обществе. Мы до сих пор не поставили для себя точку в стратегически важном для развития страны вопросе: какую стратегию развития мы выбираем: импортозамещения или экспортоориентации? Многие наши соотечественники до сих пор не понимают, что это противоположные и взаимоисключающие виды политики. Их невозможно проводить одновременно, нужно делать выбор.
Причем де-факто выбор вроде бы уже сделан: либерализация валютного рынка, отмена многих индивидуальных и коллективных льгот, якобы «защищающих отечественных производителей», а на самом деле служащих источниками неэффективности и коррупции, однозначно говорят об отказе от политики импортозамещения. Но последние заявления заставляют усомниться в том, окончателен ли наш выбор.
Итак, что такое импортозамещение и экспортоориентация?
Это модели экономической политики государства. Обе модели используются правительствами для ускорения экономического развития стран с низким уровнем доходов (другое дело — насколько они позволяют достигнуть намеченных целей). Обе предполагают масштабные инвестиции в экономику, создание и развитие новых производств. Но на этом их сходство заканчивается. Все остальное — прямые противоположности. Более того, как я писал выше, невозможно одновременно проводить обе политики. Если правительство осуществляет импортозамещение, то тем самым ограничивает развитие экспортных отраслей. И наоборот, твердо взятый курс на экспортоориентацию вынуждает забыть об импортозамещении. И то, что у нас до сих пор эти две политики перечисляются через запятую, будто бы одновременно реализуемые, говорит о полном непонимании их сути.
Модель импортозамещения
Философия импортозамещения следующая. Для того, чтобы создать конкурентоспособную экономику, необходимо провести ее технологическую модернизацию, то есть переоснастить предприятия современными оборудованием и технологиями. А для этого нужна валюта — для импорта этих самых оборудования и технологий. Любой импорт товаров непроизводственного назначения означает отвлечение столь «драгоценной» валюты от нужд покупки оборудования и технологий. Поэтому мы ограничиваем свободную продажу валюты и будем выдавать ее преимущественно на цели индустриализации. Заодно и «защитим отечественных производителей» от импорта готовой продукции. А чтобы сделать закупаемое оборудование более дешевым, завысим курс национальной валюты: сделаем доллар дешевым, а национальную валюту, соответственно, дорогой.
Но если правительство административными методами устанавливает более низкую цену за иностранную валюту, то у экспортеров пропадает желание эту валюту продавать. В результате вводится обязательная продажа валюты по невыгодному для экспортеров обменному курсу. Следствие всего этого — появление нескольких валютных рынков (легальных, полулегальных, нелегальных) и множественных обменных курсов. Вспомним, еще год назад у нас было три основных обменных курса: официальный (дешевый доллар = дорогой сум), «черный» и биржевой. Разница между официальным и биржевым достигала 3 раз (а в конце 1990-х — начале 2000-х эта разница достигала 3−6 раз). Это все следствия реализации политики импортозамещения.
Кроме ограничения конвертации, политика импортозамещения предполагает активизацию государственного вмешательства в экономику практически по всем «фронтам», причем преимущественно административными, антирыночными методами:
Протекционизм. В дополнении к ограничению конвертации используются и другие инструменты сокращения объемов импорта: высокие таможенные платежи, разного рода административные барьеры на пути импорта. Протекционизм разрушает конкурентную среду на внутренних рынках, способствует появлению множества искусственных монополий.
Предоставление разного рода льгот и преференций для отдельных предприятий: налоговых, кредитных, эксклюзивного доступа к сырью или рынкам сбыта
и т. д. Это также убивает конкуренцию и ставит производителей в неравные условия.Чиновники заменяют рынки сырья и материалов на централизованные механизмы распределения: дефицитные ресурсы должны достаться приоритетным отраслям и предприятиям. Либо сырье в централизованном порядке идет на экспорт (стране нужна валюта!). Причем чиновники зачастую контролируют цены на ресурсы. Такая политика, как правило, негативно сказывается на развитии отраслей-поставщиков сырья, так как искусственно заниженные цены и административное вмешательство отпугивают от этих отраслей инвесторов, разрушают конкурентную среду.
Массированные государственные инвестиции и кредиты. Они увеличивают общую налоговую нагрузку на экономику и делают продукцию частного сектора неконкурентоспособной.
Политика импортозамещения препятствует расширению экспорта и развитию экспортных отраслей. Почему?
Во-первых, завышенный официальный обменный курс национальной валюты (т. е. дешевый доллар) не выгоден экспортерам и, соответственно, дестимулирует экспорт.
Во-вторых, в ответ на протекционистские меры нашей страны другие страны вводят ограничения на экспорт нашей продукции.
В-третьих, ограничение конкуренции с импортом и неравные условия ведения бизнеса внутри страны порождают монополизм и неконкурентоспособность местной продукции на внешних рынках (нет конкуренции — нет стимулов для развития и совершенствования).
В-четвертых, низкой конкурентоспособности местной продукции способствуют высокое налоговое бремя, большие неналоговые издержки ведения бизнеса из-за активного вмешательства правительства в работу рынков, а также создание неравных правил игры для бизнеса.
В-пятых, высокие издержки ведения бизнеса не позволяют привлекать прямые иностранные инвестиции — важный источник современных технологий и опыта ведения бизнеса на международных рынках, что также препятствует росту конкурентоспособности.
Таким образом, ключевые проблемы политики импортозамещения в том, что она:
игнорирует возможности участия национальной экономики в международном разделении труда, а, следовательно, не получает преимуществ от этого участия;
ограничивает спрос на продукцию местных производителей преимущественно внутренним рынком (возможности для экспорта, как было показано выше, ограничены), что не позволяет местным производителям углублять специализацию и использовать преимущества от экономии на масштабах, а, следовательно, делает их продукцию неконкурентоспособной;
разрушает работу рыночных механизмов, конкуренцию, создает условия для развития монополизма, коррупции, теневой экономики, вывоза капитала.
Вывозу капитала и коррупции, в частности, очень способствует система множественных обменных курсов. Когда у предпринимателей появляется возможность зарабатывать огромные деньги на разнице в обменных курсах (т. е. покупать валюту по цене в несколько раз ниже ее рыночной стоимости), то это неизбежно порождает масштабную коррупцию (доступ к дешевой валюте нужно оплатить). Причем сам предприниматель способен воспользоваться плодами этой сделки зачастую только выведя капитал из страны. Отсюда и вывоз капитала.
Все это делает национальную экономику неконкурентоспособной, лишает ее шансов на успешное развитие. В истории можно найти множество примеров, когда реализация политики импортозамещения обрекала страны на хроническое отставание и бедность. Впрочем, за примерами далеко ходить не надо. Каков результат 20-летнего эксперимента реализации этой политики в Узбекистане? Его можно выразить одной цифрой. В 2017 году ВВП на душу населения составил 7,7 млн сумов, то есть меньше 1000 долларов США по текущему обменному курсу. Это означает, что наша страна входит в категорию самых бедных стран мира. И это при том, что в экономику страны в последние два десятилетия были инвестированы огромные средства.
Доля валовых инвестиций в ВВП Узбекистана, в %. Источник: Всемирный банк. Нажмите для увеличения.
На рисунке видно, что в периоды ограничения конвертации (1996−2002, 2008−2016 годы) доля инвестиций в ВВП была весьма значительной. Обычно такой уровень инвестиций позволяет совершать экономический прорыв. То, что этого прорыва в нашей стране не было, свидетельствует о крайней неэффективности данных инвестиций и катастрофической неэффективности модели импортозамещения в целом.
Кроме того, при отказе от модели импортозамещения и переходе к открытой экономике неизбежно выясняется, что многие производства, которые «взращивались» в ее рамках, оказываются неконкурентоспособными и их приходится закрывать,
в данных отраслях наша страна не имеет сравнительных преимуществ, и продукция была обречена на неконкурентоспособность изначально, то есть не надо было эти производства развивать;
из-за того, что предприятия «взращивались» в «тепличных условиях», зарабатывали прибыль не благодаря повышению эффективности, а через выбивание льгот и монопольное положение, собственники и менеджеры используют неэффективные методы управления и не способны перестроить свою работу согласно требованиям рынка и потребителей.
Модель экспортоориентации
Модель экспортоориентации построена на противоположных принципах.
1. Предполагается, что национальная экономика должна встроиться в международное разделение труда, а основной движущей силой ее развития станут экспортоориентированные производства. Соответственно, изначально национальная экономика относительно открыта для внешней торговли и для привлечения иностранных инвестиций (которые должны принести с собой современные технологии и бизнес-модели). Расширение существующих производств и создание новых изначально нацелено преимущественно на внешние рынки с учетом сравнительных преимуществ. Внешняя открытость нужна именно для этого: в закрытой экономике, где структура относительных цен не соответствует структуре мировых цен, просто невозможно определить, в каких именно секторах и отраслях местные производители имеют сравнительные преимущества. Кроме того, в закрытую экономику не придут иностранные инвесторы — разве что для добычи природных ресурсов.
2. Основной инструмент стимулирования экспорта и защиты местных производителей в модели экспортоориентации — заниженный курс национальной валюты (= дорогой доллар), который выгоден экспортерам, но делает дорогим импорт. В результате «убиваются» сразу два «зайца»: а) поощряется экспорт и б) защищаются от импорта местные производители, работающие на внутренний рынок.
Вспомним, что в модели импортозамещения все наоборот: курс национальной валюты завышен (чтобы удешевлять импортное оборудование) и активно используется протекционизм. Заниженный обменный курс и внешняя открытость — принципиальные отличия модели экспортоориентации, делающие ее несовместимой с политикой импортозамещения.
3. Государство может дополнительно поощрять экспорт и экспортеров (прежде всего через налоговые льготы). Но главным инструментом повышения конкурентоспособности местных производителей, наряду с заниженным обменным курсом национальной валюты, является общее снижение издержек ведения бизнеса. Налоговая нагрузка на экономику в странах экспортоориентации в несколько раз ниже, чем сегодня в Узбекистане. И это понятно: высокие налоги ложатся тяжелым грузом на себестоимость и цену продукции, поэтому их надо снижать. Много внимания уделяется и сокращению неналоговых издержек ведения бизнеса. Всячески поощряются прямые иностранные инвестиции.
Экспортоориентированная модель позволяет избежать недостатки модели импортозамещения:
преодолевается узость внутреннего рынка (а, следовательно, можно сразу создавать большие специализированные конкурентоспособные производства);
новые мощности создаются с учетом сравнительных преимуществ и изначально вписываются в международное разделение труда;
изначально жесткая конкуренция (на внешних и внутренних рынках) «закаляет» местных производителей и вынуждает их оптимизировать производственные и бизнес-процессы;
гораздо меньшая степень вмешательства государства в экономику означает, что масштабы монополизма, теневой экономики и коррупции существенно ниже, чем в модели импортозамещения.
Опыт стран Юго-Восточной Азии показывает, что модель экспортоориентации способна творить чудеса: обеспечивать очень высокие темпы экономического развития. Все «азиатские тигры» использовали эту модель.
Сравнение моделей импортозамещения и экспортоориентации
Импортозамещение | Экспортоориентация |
Закрытая экономика, налаживание производства как можно большего числа товаров собственными силами. | Участие в международном разделении труда, ориентация на производство тех товаров и услуг, по которым страна имеет сравнительные преимущества, |
Завышенный обменный курс национальной валюты с целью сделать более дешевым импортное оборудование. Валюта распределяется не на рынке, а централизованно. Возникает система множественных обменных курсов. | Заниженный обменный курс национальной валюты с целью повышения конкурентоспособности местных производителей. |
Так как завышенный обменный курс не защищает местных производителей, проводится политика ограничения импорта через высокие таможенные платежи и административные барьеры. | Нет необходимости в искуственном ограничении импорта, так как местных производителей защищает заниженный обменный курс. |
Государство активно вмешивается в экономические процессы: распределяет ресурсы, назначает цены, процентные ставки, использует административное давление на бизнес. Инвестиционные решения по сути принимают чиновники. | Государственное вмешательство нацелено на сокращение издержек бизнеса и стимулирование экспорта. Используются преимущественно рыночные механизмы государственного регулирования. Инвестиционные решения принимают частные предприниматели. |
Закрытость экономики и плохой бизнес-климат не способствуют привлечению в страну прямых иностранных инвестиций (ПИИ), что ограничивает возможности внедрения современных технологий и бизнес-моделей. | Открытость экономики и благоприятный бизнес-климат способствуют привлечению в страну ПИИ, что создает возможности для внедрения современных технологий и бизнес-моделей. |
Закрытость экономики и активное государственное вмешательство приводят к:
| Участие в международном разделении труда и приток ПИИ приводят к:
|
Надо ли бояться роста импорта?
Руководство страны волнует рост импорта. Есть ли здесь предмет для беспокойства и о чем действительно надо волноваться?
В общественном сознании широко распространен антинаучный стереотип, согласно которому при либерализации внешней торговли в страну хлынет поток дешевого импорта, разоряющего наших производителей. На самом деле объем импорта — производная от поступлений валюты в страну. Нельзя потратить валюты больше, чем ее поступило. Конечно, можно взять валютные кредиты. Но никто не будет брать или предоставлять кредиты, если нет гарантии поступления валюты в будущем. Так как либерализация внешней торговли не ведет к увеличению валютных поступлений в краткосрочном периоде, соответственно, никакого резкого увеличения объемов импорта произойти не может. Это даже не экономика, а арифметика.
Со временем, после либерализации, экспорт будет расти. Вместе с ним будет расти и импорт. Насколько это опасно для местных производителей? На рисунке ниже представлены данные об изменениях экспорта и импорта товаров и услуг Узбекистана с 1995 года. Превышение импорта над экспортом в отдельные годы объясняется тем, что кроме экспорта имеются и другие источники поступления валюты в страну. Это прежде всего доходы внешних трудовых мигрантов и приток иностранных инвестиций и кредитов.
Объемы экспорта и импорта Республики Узбекистан, в млрд долларов США. Источник: Всемирный банк. Нажмите для увеличения.
Данные показывают, что после либерализации валютного режима, проведенной в 2002—2003 годах (была введена ограниченная конвертация по текущим операциям, которая просуществовала до 2008 года), импорт вслед за экспортом возрос с 3,1 млрд долларов в 2003 году до 11,4 млрд долларов в 2008 году. То есть почти в 4 раза за 6 лет! И что, это привело к массовому разорению местных производителей? Ничего подобного! На 2004−2007 годы приходятся самые успешные годы экономического развития Узбекистана после обретения независимости.
Не нужно бояться роста импорта! Во-первых, импорт нужен для развития местного производства: без импортных оборудования, комплектующих, сырья и материалов зачастую невозможно производить конкурентоспособную продукцию. Во-вторых, рост импорта свидетельствует о росте экспорта и вовлеченности нашей страны в международное разделение труда. Мы производим и продаем на внешние рынки те товары и услуги, по которым имеем сравнительные преимущества. А взамен покупаем те, по которым преимуществ не имеем. Что же тут плохого? В этом и заключается смысл международной торговли.
Объем импорта в рыночной экономике естественным образом ограничивается поступлениями валюты в страну и регулируется значениями обменного курса. Если сум дорогой (= доллар дешевый), то импортные товары обходятся импортерам и конечным покупателям дешево. Соответственно, импорт растет. Если, наоборот, сум дешевеет, то импорт дорожает и спрос на импортную продукцию падает.
С экспортом все наоборот: дешевый сум стимулирует экспорт, дорогой — дестимулирует. Колебания обменного курса — это тот механизм, который отвечает за балансировку поступлений и расходования валюты в страну. Если импорт начнет сильно расти, то спрос на доллары увеличится. Как следствие доллар подорожает (= сум подешевеет) и вместе с ним подорожают импортные товары. В результате импорт сократится. А экспорт, наоборот, из-за подорожания доллара возрастет. И колебания курса будут продолжаться до тех пор, пока не установится равновесие между объемами притока и оттока валюты.
Если же пытаться искусственно ограничивать импорт административными запретами, то ничего хорошего из этого не получится. Мы просто в очередной раз разрушим нормальную работу рыночных механизмов, что неизбежно аукнется на нашей конкурентоспособности.
Более того, искусственное ограничение импорта — это прямой удар по экспорту. Чем меньше импорта, тем меньше спроса на иностранную валюту, тем дешевле доллар и дороже сум. Укрепление сума означает сокращение доходности от экспорта. Так что, борясь с импортом, мы наносим вред в том числе и экспорту. Такие вот непростые и неочевидные законы экономики…
И что же, с импортом у нас никаких проблем нет? Есть! Реальная проблема — это рост незарегистрированного импорта: контрабанды и ввоза товаров челночниками, который существенно увеличился после упрощения правил ввоза через границу товаров физическими лицами. Такой импорт действительно опасен, так как в силу своей дешевизны вытесняет с прилавков продукцию местных производителей и легальный импорт.
Но чтобы бороться с незарегистрированным импортом, нужно сначала понять его причины. Во-первых, это высокие таможенные платежи. Хорошо известно, чем выше таможенные платежи, тем больше коррупция в таможенных органах и больше масштабы контрабанды.
Во-вторых, высокая налоговая нагрузка на местных производителей, которая делает их продукцию неконкурентоспособной относительно импорта, тем более завезенного без уплаты таможенных платежей. К примеру, одна из причин более низких цен на одни и те же товары (даже произведенные в Узбекистане) в соседних Казахстане и Кыргызстане — более низкий налог на добавленную стоимость. У нас он 20%, а в Казахстане и Кыргызстане — 12%. Поэтому узбекскую бытовую технику дешевле покупать в Шымкенте или Оше, чем в Ташкенте или Андижане. Парадокс? Нет. Это результат нашей налоговой политики, которая сформировалась в рамках закрытости и модели импортозамещения и которая не предполагает возможность прямой конкуренции с зарубежными товарами.
Выводы
Мы должны наконец принять твердое решение о том, какую стратегию развития выбираем. «Сидеть сразу на двух стульях» не получится. Или мы возвращаемся к старой политике импортозамещения и административных барьеров на импорт (а, следовательно, нужно возвращать и старый механизм ограничения конвертации). Или берем твердый курс на реализацию политики экспортоориентации, предполагающий, что импорт будет регулироваться естественным путем, прежде всего, через колебания обменного курса.
Надо выбирать. Причем выбор, на мой взгляд, очевидный. Это все равно что выбирать между тем, чтобы быть бедным и больным или богатым и здоровым.
Мнение автора может не совпадать с мнением редакции.
