Засуха или опустынивание могут происходить по разным причинам, среди которых и результаты человеческой деятельности. Конвенция ООН по борьбе с опустыниванием и засухой (КБО ООН), к которой Узбекистан присоединился в 1995 году, предусматривает различные меры. Основными целями конвенции являются, кроме прочего, меры по устранению причин, лежащих в основе опустынивания, расширение возможностей для создания системы раннего предупреждения о засухе и разработка долгосрочных стратегий и национальных программ превентивных мер в отношении земель, которые еще не подверглись деградации.
Национальная программа должна содержать различные аспекты, включая экономические и социальные. Она должна предусматривать комплекс мер по приоритетным областям, их климатическим и природным особенностям, агрономическим возможностям, по созданию грамотной мозаики сортов в определенных областях, финансовых и технических потребностях. Также конвенция предусматривает создание национальной базы данных по климатическим, метеорологическим и гидрологическим исследованиям и повышение уровня осведомленности и образования среди фермеров, ассоциаций, ННО и широкой общественности по вопросам опустынивания и засухе. Необходима активная образовательная программа среди фермеров (землевладельцев) для более глубокого понимания характера и ценности земель дефицитных водных ресурсов.
В Узбекистане политика в отношении причин и последствий опустынивания сформировалась еще в советское время и по-прежнему сохраняется. Основной подход — борьба с последствиями, но нет мер по устранению причин и анализа рисков. Для этого необходимо создание уполномоченного органа, который будет иметь достаточную экспертизу, ресурсы и полномочия для осуществления мер, предусмотренных конвенцией.
Засухи в Узбекистане
Узбекистан расположен в зоне засушливых и полузасушливых земель, подверженных частым засухам. За последние два десятилетия Узбекистан пережил несколько экстремальных гидрологических засух, в результате которых в охваченных засухой районах погибло от 50% до 75% урожая (Drought characteristics and management in Central Asia and Turkey: FAO Waters Report. — 44. — Rome, Italy: FAO, 2017). Засуха оказала существенное отрицательное воздействие на источники средств существования населения и продовольственную безопасность и является серьезным риском для экономики страны. По имеющимся данным, в засуху 2000−2001 годов производство зерновых снизилось на 10%, хлопка — на 17%, риса — на 60%; нанесенный засухой ущерб оценивается примерно в 130 млн долларов США (World drought management and mitigation assessment for Central Asia and the Caucasus. Phase two. Country drought management and mitigation profile and strategy. — Tashkent, Uzbekistan: WorldBank, 2006). Согласно опросам, абсолютное количество фермеров (94%) пережили потрясения, связанные с засухой.
До сих пор в Узбекистане борьба с засухой сводилась к применению дорогостоящих мер по управлению кризисными ситуациями,
Существует гипотеза, что климатические изменения будут приводить к более частой повторяемости засух в Узбекистане и усилению их интенсивности (Sorg, A., Bolch, T., Stoffel, M., Solomina, O., &Beniston, M. (2012). Climate change impacts on glaciers and runoff in Tien Shan (Central Asia). NatureClimateChange, 2(10), 725) и, следовательно, затраты на управление кризисными ситуациями будут только возрастать.
Если исходить из того, что управление рисками возникновения засухи, с социальной точки зрения, более оптимальный вариант действий, чем устранение ее последствий, то возникает вопрос: в чем заключаются проблемы, а также каковы возможности для перехода от управления (решения уже произошедших кризисных ситуаций) кризисными ситуациями к управлению рисками засухи в Узбекистане?
Готовность к засухе означает, что меры по смягчению рисков и институциональные действия проводятся до наступления засухи для эффективного устранения ее последствий и сведения к минимуму негативного воздействия засухи на население, экономику и окружающую среду.
Результаты опроса
В ходе исследования были опрошены следующие группы заинтересованных сторон: фермеры, фермерские советы, ассоциации водопотребителей, сельские консультативные службы, национальные сельхозбанки и страховые компании, местные администрации, Министерство сельского и водного хозяйства, Министерство по чрезвычайным ситуациям, Узгидромет, научно-исследовательские институты, сельскохозяйственные университеты и международные партнерские организации. По результатам опроса определены ключевые меры политики в области смягчения рисков засухи в Узбекистане:
- необходимость повышения эффективности использования водных ресурсов путем очистки, ремонта и обслуживания ирригационно-дренажных систем;
- внедрение засухоустойчивых сортов сельскохозяйственных культур;
- внедрение водосберегающих технологий орошения земель;
- содействие фермерам в выходе на новые рынки сбыта, в том числе и обеспечение доступа к страхованию рисков от засухи.
Все респонденты, принявшие участие в опросе, единодушны в том, что отсутствует национальная долгосрочная стратегия (программа), в которой бы устанавливались основополагающие принципы деятельности по подготовке к засухе и смягчению ее рисков. Отсутствует уполномоченный орган, обладающий необходимой экспертизой, ресурсами и взаимодействием с соответствующими участниками рынка для осуществления национальной стратегии.
Практически все факторы, высказанные респондентами во время опроса, совпадают с целями, принципами, обязательствами сторон и мерами по содействию, предусмотренными в КБО ООН.
Уполномоченный орган по реализации Конвенции ООН по борьбе с опустыниванием и засухой
Уполномоченным ведомством по выполнению КБО ООН в 1995 году был назначен Узгидромет, при котором функционирует Национальный центр мониторинга засухи. Этому центру поручено обеспечивать раннее оповещение и предлагать меры по смягчению последствий засухи в условиях меняющегося климата. Министерство сельского и водного хозяйства (ныне разделенное на два ведомства) также является органом, имеющим отношение к данному вопросу, но респондентами вышеуказанного исследования отмечено, что министерство не учитывает прогнозирование засух при планировании сельскохозяйственных мероприятий и не информирует соответствующие организации о необходимости принятия мер по смягчению последствий засухи. Было отмечено, что именно Министерство сельского хозяйства должно разрабатывать комплекс мер по смягчению рисков засухи совместно с местными властями и фермерами. Несколько респондентов указали, что Узгидромет неэффективен в области мониторинга, прогнозирования и своевременного предоставления информации о засухе местным администрациям и фермерам через средства массовой информации. В настоящее время такая связь неэффективна, так как она осуществляется через сложную систему административных каналов.
Очевидно, что Узгидромет по своим полномочиям не может полноценно исполнять обязательства по КБО ООН. Уполномоченным органом по исполнению конвенции должен быть орган с соответствующими ресурсами, экспертизой и представительством в областях, способный собирать и анализировать информацию по посевным площадям и культурам, по социальной и экономической ситуации, способный проводить обучение местного населения, взаимодействовать с другими ведомствами, ассоциациями, учебными заведениями, а также координировать действия не только на национальном, но и на субрегиональном и региональных уровнях. Система раннего оповещения одновременно должна быть частью общей деятельности по анализу рисков. Узгидромет может выполнять лишь какую-то часть из этих функций, в частности, по прогнозированию метеорологических процессов, но не обладает полномочиями, ресурсами и экспертизой для выполнения других функций.
Конвенция также требует, чтобы в странах-членах были приняты национальная программа и стратегия по борьбе с опустыниванием и засухой. Конвенция определяет, что такой национальной программой должна быть «долгосрочная, комплексная стратегия, направленная одновременно на повышение продуктивности земель, восстановление, сохранение и устойчивое и рациональное использование земельных и водных ресурсов в целях повышения уровня жизни, особенно на уровне общин». Согласно определению, данному в конвенции, «опустынивание вызывается сложным взаимодействием физических, биологических, политических, социальных, культурных и экономических факторов». То есть все эти факторы должны быть отражены в национальной программе, и, конечно же, этот широкий спектр задач не может выполняться Узгидрометом. В связи с этим целесообразно будет передать полномочия по выполнению конвенции Министерству сельского и водного хозяйства, так как оно имеет более широкие полномочия и возможности в данной области.
Институциональная реформа
При передаче полномочий по выполнению КБО ООН специализированному уполномоченному органу — Министерству сельского и водного хозяйства — возможно создание относительно небольшой, но постоянно действующей группы, координирующей мероприятия по смягчению рисков засухи и обеспечению готовности к засухе при Кабинете Министров (комплекс по вопросам сельского и водного хозяйства, переработки сельскохозяйственной продукции и потребительских товаров) вместо практики специальных комиссий по координации мер по ликвидации последствий кризисных ситуаций при засухе. Это может стать важным шагом для перехода от практики управления кризисными ситуациями после наступления засухи к практике смягчения рисков засухи в Узбекистане.
Как и предусматривается конвенцией, национальная программа и комплексы мер должны включать в себя информацию о затратах и результатах мер по смягчению рисков засухи. Без достаточной информации по затратам и потерям от непринятия необходимых мер правительство, как правило, неохотно выделяет бюджет на реализацию этих мер. Здесь нужно показать, что потерь от непринятия мер гораздо больше, чем необходимых финансовых вложений для предотвращения и смягчения результатов опустынивания и засухи. Кроме того, в национальной стратегии должен быть предусмотрен институциональный механизм, обеспечивающий межведомственную координацию между различными ведомствами как внутри страны, так и с региональными институтами.
Заключение
Для выполнения требований КБО ООН требуется институциональная реформа, а также активное сотрудничество Узбекистана на региональном уровне, которое должен выполнять уполномоченный орган. Кроме этого, в области устранения причин опустынивания и засухи необходимо применение приоритетных мер:
- диверсификация сельскохозяйственных культур;
- выведение засухоустойчивых сортов и производство их семян, включая производство семян культур для диверсификации;
- повышение эффективности использования водных ресурсов в сельском хозяйстве;
- совершенствование деятельности служб по распространению опыта и консультативных служб;
- расширение линейки продуктов страхования рисков засухи, в частности, видов страхования на основе индексов погодных деривативов;
- совершенствование системы мониторинга и прогноза засух (сбор данных, моделирование гидрологических и экономических условий, открытый доступ к данным);
- усиление координации мер по устранению причин и последствий засухи и мер по смягчению рисков засухи.
Ключевой рекомендацией опрошенных сторон является разработка Национальной стратегии смягчения рисков и обеспечения готовности к засухе на основе последних исследований о воздействии засухи. Исследования должны включать информацию о ее последствиях для сельского хозяйства и экономическом влиянии на доходы, уровень бедности и продовольственную безопасность. Существуют существенные пробелы в знаниях о воздействии засухи и анализе затрат и издержек, а также мерах по ликвидации последствий засухи по сравнению с превентивными мерами по смягчению рисков засухи.
Мнение авторов может не совпадать с мнением редакции.
