Министерством юстиции был вынесен на общественное обсуждение новый порядок согласования и социального партнёрства ННО с госорганами при реализации международных грантовых проектов. Колумнист «Газеты.uz» Дильмурад Юсупов проанализировал проект документа с учётом мнений представителей ННО и международных экспертов. Несмотря на позитивные изменения, сохраняются меры, ограничивающие свободу ассоциации и деятельности ННО.

18 июля Министерство юстиции Узбекистана опубликовало проект постановления Кабинета министров «О мерах по дальнейшей поддержке социального партнёрства и международного сотрудничества в реализации общественно полезных программ и проектов негосударственными некоммерческими организациями». Ожидается, что после утверждения данное постановление объединит два предыдущих постановления Кабмина: №858 от 9 октября 2019 года о порядке согласования иностранных грантов, получаемые ННО, и №328 от 13 июня 2022 года о порядке взаимодействия ННО с госорганами при реализации международных грантовых проектов.

В ноябре прошлого года инициативная группа ННО выступала с коллективным обращением по отмене постановления №328 от 13 июня 2022 года в связи с тем, что оно противоречит национальному законодательству и международным стандартам, обеспечивающим свободу деятельности ННО. После встречи инициативной группы с руководством Минюста было принято обоюдное решение доработать данное постановление с учётом предложений представителей гражданского общества. Радует, что при подготовке нового постановления Минюст учёл мнения ННО и гражданских активистов и отменил ряд обременительных требований.

Однако анализ комментариев представителей ННО на портале обсуждения проектов нормативно-правовых актов показывает, что проект постановления требует доработки. К похожему выводу пришли и эксперты Международного центра некоммерческого права (ICNL), которые выявили ряд концептуальных проблем, вызывающие аргументированные опасения по соблюдению Узбекистаном международных стандартов и норм национального законодательства. Надеемся, что Минюст примет во внимание данные конструктивные предложения и рекомендации при дальнейшем редактировании проекта постановления Кабмина.

Разработать умный подход, основанный на оценке рисков

В документе указано, что основой для разработки нового порядка согласования международных грантов ННО послужила имплементация восьмой рекомендации стандартов Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (Financial Action Task Force, FATF). Данная рекомендация призывает страны иметь достаточную нормативно-правовую базу для регулирования деятельности ННО, потому что они «наиболее подвержены» риску быть использованными для финансирования терроризма и других незаконных целей. В связи с этим FATF рекомендует странам сперва оценить данные риски и определить орган или механизм по координации мер по предупреждению и предотвращению таких рисков.

В своём анализе ICNL отмечает, что подобная оценка рисков в секторе ННО позволила бы Узбекистану применить риск-ориентированный подход (РОП), чтобы меры по контролю над средствами и имуществом, получаемыми ННО из-за рубежа, были пропорциональны выявленным рискам. Поэтому ICNL рекомендует контролирующему органу сначала разработать методологию оценки рисков совместно с представителями гражданского общества. Примером можем послужить подобная методология Кыргызстана, при помощи которой страна смогла улучшить рейтинг по рекомендации 8 FATF в 2022 году.

Подобный подход к оценке рисков мог бы выявить группы ННО и категорировать их по степени риска — с высоким, средним, низким риском и с отсутствием риска. Косить все ННО под одну гребёнку, ссылаясь на опасения, не обоснованные фактами, послужит неэффективному распределению ресурсов госорганов по борьбе с терроризмом и отмыванием денег. Министерство юстиции обременяет себя проверками проектной деятельности практически каждой ННО по большому количеству проектов, выдачей разрешений на получения средств по этим проектам ННО, что влечёт за собой нецелесообразное расходование государственного бюджета.

Реклама на Газета.uz

В Узбекистане сектор ННО уже находится под пристальным вниманием контролирующих органов. Чего стоит только одна процедура регистрации ННО, в процессе которой органы юстиции тщательно проверяют членов инициативных групп и их уставные документы. Ежегодно ННО подробно отчитываются о своей деятельности в органы юстиции и статистики, а также налоговую и финансовую отчётность. ICNL пришло к заключению, что в случае утверждения мер дополнительных обременительных мер контроля ко всем ННО, указанными в проекте постановления, Узбекистан не будет соответствовать требованиям рекомендации 8 FATF и может даже снизить свой рейтинг.

Соблюдать принцип презумпции невиновности ННО

Отмывание денег и финансирование терроризма может происходить не только в секторе ННО. Ведь может же обычное физическое лицо или даже частная компания со статусом ООО получить финансирование из-за границы на подобные незаконные цели? Почему деятельность коммерческого сектора не требует никаких согласований в целях предупреждения вышеупомянутых рисков? Не отрицая необходимость контроля за финансовыми потоками, представители гражданского общества призывают к проведению умного и точечного контроля только за теми ННО, у которых определён высокий риск подверженности незаконным действиям.

Согласно презумпции невиновности, решать вопрос о привлечении к ответственности ННО необходимо только при наличии в их деятельности криминальных признаков. С подозрением относиться к деятельности ННО и гражданского общество в целом, без критериев выявления рисков, соответствующих международным стандартам, означает недоверие к организациям гражданского общества и противоречит Концепции развития гражданского общества.

Директор Института демократии и прав человека Сайёра Ходжаева утверждает, что Минюст в качестве регистрирующего органа не может взять на себя функции правоохранительных органов и прокуратуры в части выявления состава противоправных нарушений ННО при получении средств и имущества со стороны внешнего источника. Минюст не имеет административного ресурса осуществлять соответствующие действия, и во всех случаях должен будет обращаться в правоохранительные органы, таким образом замедляя порядок получения средств из иностранных источников.

Пока ННО не совершила правонарушения, у регистрирующего органа нет и не должно быть оснований для отказа в получении финансирования из иностранных источников. Более того, процедуры согласования оправданы там, где есть риски, которые адекватно, согласно установленным международным стандартам, оцениваются. Иначе создаётся тотальная атмосфера недоверия и подозрения деятельности институтов гражданского общества, и необоснованно усложняются процедуры, касающиеся их.

Сделать порядок уведомительным, а не разрешительным

Многие представители ННО, участвовавшие в обсуждении проекта постановления, были едины во мнении, что порядок работы ННО с международными грантами должен быть уведомительного, а не разрешительного характера. В своём отчёте ICNL также отметило, что предлагаемый Минюстом порядок согласования на самом деле означает получение одобрения или разрешения потому, что регистрирующий орган имеет право отклонить получение международного гранта ННО. Уведомительный порядок означает, что Минюст не будет иметь права отклонить одобрение, и лишь получает необходимую информацию о получаемом ННО иностранном гранте.

Уведомительный порядок не приведёт к утрате контроля Минюстом за поступаемыми из-за рубежа средствами и имуществом. Контролирующим органам необходимо разработать механизм реагирования в случаях, когда международных грантовый проект ННО вызывает вопросы или предоставляемая информация вызывает обоснованные сомнения. Только после выявления, что ННО было подвержено значительным рискам и нарушает законодательство, Минюст может принять меры и направить документы в правоохранительные органы для расследования.

ICNL также отметило, что через уведомительный порядок регистрирующий орган сможет получить всю необходимую информацию о грантовом проекте и, вместе с тем, не будет нести ответственность за то, что он разрешил или запретил, не будет замедлять или препятствовать получению средств ННО. По мнению представителей ННО, такой порядок соответствовал бы прогрессивному опыту многих демократических стран. Уведомительного порядка было бы вполне достаточно, так как ННО уже являются субъектами права и сами несут ответственность за правильное получение средств гранта и его расходование согласно уставу организации и требованиям международного донора, утверждает гражданский активист Виктория Аширова.

Предлагаемый новый порядок обязывает ННО подавать заявление в регистрирующий орган не менее чем за 25 дней до даты поступления иностранных грантовых средств и имущества. Данное требование вызвало опасения многих представителей ННО, потому что его сложно выполнить исходя из их предыдущего опыта работы с международными донорами. В случае введения уведомительного порядка нет необходимости устанавливать срок уведомления 25 дней до получения средств, и этот срок может быть сокращён до 3 дней после поступления грантовых средств.

Увеличить порог для согласования грантов крупного масштаба

Согласно пункту 3 проекта постановления Кабмина, если общая сумма поступающих на счёт ННО иностранных средств и имущества превышает 100 БРВ (33 млн сумов, или 2831,4 долларов США по курсу ЦБ на 3 августа 2023 года) в течение одного календарного года, то это должно согласовываться с регистрирующим органом. По мнению представителей ННО, предлагаемый порог для согласования грантов является слишком низким, потому что сумма около 2800 долларов является незначительной для финансовой поддержки деятельности в течение одного календарного года.

Например, сумма гранта, выделяемого на один проект Общественным фондом по поддержке ННО и других институтов гражданского общества при Олий Мажлисе, уже составляет до 100 млн сумов. При этом требования о социальном партнёрстве с госорганами при реализации проектов, финансируемых данным фондом, отсутствуют.

Большинство международных грантов ННО — это гранты значительно выше 2800 долларов США. Согласование незначительных грантов и поступлений ННО негативно скажется на их деятельности, введя ограничения и сложный порядок получения средств из иностранных источников практически по всем проектам ННО. В свою очередь, это будет препятствовать реализации гражданских инициатив малого масштаба, которые могут решать множество социальных проблем в нашем обществе.

ICNL рекомендует увеличить порог стоимости средств, полученных из иностранных источников, с эквивалента 2800 до 50 тысяч долларов США за календарный год с одного донора, при превышении которого требуется согласование с регистрирующим органом. При этом гражданские активисты предлагают установить данный порог в размере 1000 БРВ или также закрепить данный порог в иностранной валюте в связи с тем, что БРВ регулярно меняется и определяется в сумах.

Привлекать национального партнёра в добровольном порядке

В пункте 22 проекта постановления указывается, что если общая стоимость международного грантового проекта ННО составляет более 1000 БРВ (330 млн сумов, или 28314 долларов США по курсу ЦБ на 3 августа 2023 года), регистрирующий орган определяет госоргана, участвующего в качестве партнёра ННО. Таким образом, Минюст навязывает госорган в качестве партнёра ННО, чего не было даже в постановлении №328, когда ННО могла выбирать национального партнёра по своему усмотрению исходя из целей и задач проекта.

Согласно пункту 23 проекта, ННО вправе в течение 5 дней со дня получения уведомления регистрирующего органа направить в регистрирующий орган заявление о замене государственной организации, назначенной в качестве партнёра по проекту регистрирующим органом, или о привлечении дополнительной государственной организации для участия в проекте в качестве партнёра. Почему ННО не могут изначально указать, с каким именно национальным партнёром они хотят сотрудничать?

Не противоречит ли принудительное навязывание партнёра принципам социального партнёрства, таким как равноправность, независимость, взаимное уважение, учёт интересов и ответственность, а также добровольность принятия обязательств согласно статье 4 закона «О социальном партнёрстве»? Интересен тот факт, что несмотря на использование концепции «социального партнёрства», проект постановления не ссылается на закон «О социальном партнёрстве», который юридически имеет более сильный статус, чем постановление Кабинета министров.

«В целях соблюдения принципа добровольности согласия, закреплённого в законе Республики Узбекистан „О социальном партнёрстве“, государственные органы юстиции не вправе принудительно назначать партнёра, для этого необходимо обеспечить согласие партнера. Сотрудничество должно быть добровольным», — отмечает независимый исследователь Юлдаш Буриев.

Комментарии многих участников обсуждения проекта документа указывает на то, что назначение национального партнёра со стороны регистрирующего органа является прямым нарушением Конституции и противоречит действующему закону «О гарантиях деятельности негосударственных некоммерческих организаций». Более того, навязывание партнёра регистрирующим органом может сопровождаться коррупционными рисками. Поэтому необходимо предоставить возможность ННО самим выбрать государственного партнёра участника для осуществления проекта в добровольном порядке.

Только если у ННО возникают сложности при работе с госорганом, регистрирующий орган должен оказывать содействие, направляя в госорган уведомление о проекте, а также напоминая о важности социального партнёрства с ННО при проведении оценки деятельности госорганизации и мотивируя госорганы выполнением целевых показателей (индикаторов) по эффективному взаимодействию с ННО.

«Здесь, вне зависимости от суммы гранта, партнёрская государственная организация должна быть определена с учётом мнения ННО. Могут существовать государственные организации, работающие в постоянном сотрудничестве с ННО. Они могут быть заинтересованы в сотрудничестве с интересующей их ННО. Вынужденное навязывание партнёрской организации негативно скажется на эффективной реализации наших социальных проектов», — подчёркивает Гульбахор Каримова.

Было бы также логичнее привлекать госорган, если в этом есть необходимость у ННО, на стадии разработки проекта и подготовки проектной заявки, чтобы сразу после одобрения гранта международным донором совместно уведомить органы юстиции.

Предотвратить нарушения закона о персональных данных

В предлагаемом проекте постановления имеются пункты, которые подпадают в том числе под действия закона «О персональных данных». Например, пункт 28, а также приложение 4 требуют указывать в отчётных документах для публикации на вебсайте Минюста Ф.И.О., национальность и другие персональные данные участников проекта.

Данную конфиденциальную информацию ННО получает в случае найма сотрудника, и она указывается во внутренних документах ННО. Имеют ли ННО право выкладывать данную информацию в публичном доступе? Подпадает или это требования под действие закона «О персональных данных»?

На основание предыдущего опыта при запросе вышеуказанных данных (Ф.И.О., гражданство, дата рождения, место рождения и т. д.) у донора ННО сталкивалась с трудностями получения песональной информации руководителя международной организации или донора. Ведь не все доноры хотят, чтобы их личные данные были в открытом доступе. Будет ли Минюст давать гарантии безопасности в случае ненадлежащего использования персональных данных третьими лицами?

Исходя из соображений безопасности и сохранности персональных данных, в проекте постановления необходимо оставить только предоставление информации об ННО и доноре, при этом исключить требования предоставления подробных персональных данных участников грантового проекта.

Прояснить порядок обжалования

Пункт 29 проекта постановления говорит, что отказ в получении ННО грантовых средств и имущества от иностранного донора или неправомерные действия государственной организации-партнёра могут быть обжалованы «установленном законодательством порядке». ICNL также выявило, что отсутствует конкретный порядок обжалования решения регистрирующего органа об отказе одобрить заявку на получение средств из иностранных источников.

У ННО должно быть право на обжалование решения органов юстиции, а также незаконных действий и решений госоргана в судебном порядке. В настоящее время национальное законодательство не предусматривает никакого порядка обжалования со стороны ННО в таких случаях.

Возможные негативные последствия

Предлагаемый Минюстом новый порядок согласования международных грантовых проектов ННО может повлечь за собой обременительные процедуры согласования (по сути получения разрешения) от регистрирующего органа, что может стать причиной приостановки грантовых программ, предназначенных для Узбекистана. Это может негативно сказаться не только на социальном, но и на экономическом развитии страны. Международные гранты — это тоже своего рода иностранные инвестиции в наше развитие, которые не требуют возврата данных средств или процентов после пользования данными финансовыми ресурсами.

По словам Нодиры Каримовой, директора ННО «Истикболли Авлод», ННО прикладывают немало усилий для участия в международных грантовых конкурсах — предлагаемые ими проекты проходит несколько этапов рассмотрения и в итоге получают одобрение со стороны донора. Вероятность получения отказа в получении грантовых средств ННО со стороны регистрирующего органа может привести к негативным последствиям относительно международного имиджа страны и отношения государства к гражданскому обществу.

Обременительные и длительные процедуры согласования грантов ННО может повлечь за собой приостановку международных грантовых программ, предназначенных для Узбекистана. По информации представителей ННО, уже было несколько случаев, когда международный донор не дожидался этого срока и отказывал ННО в получении средств гранта из-за задержки в согласовании гранта в регистрирующем органе. По данным Минюста, в стране сейчас зарегистрировано более 11 тысячи ННО. Остаётся открытом вопрос, насколько у органов юстиции хватит организационного потенциала для своевременного изучения международных грантовых проектов и прикрепления соответствующих госорганов в качестве партнёров ННО.

В соответствии с Положением о Министерстве юстиции, министерство в своей деятельности должно руководствоваться Конституцией и законами Узбекистана. Статья 72 Конституции в новой редакции гласит, что государство обеспечивает соблюдение прав и законных интересов ННО, создаёт им равные правовые возможности для участия в жизни общества. Запрещается любое вмешательство госорганов и должностных лиц в деятельность ННО.

Узбекистан присоединился к Международному пакту о гражданских и политических правах (МПГПП) (статья 22), который защищает право ННО на доступ к ресурсам (финансированию). «Необоснованные ограничения ресурсов, доступных ассоциациям, влияют на осуществление права на свободу ассоциации, а также подрывают гражданские, культурные, экономические, политические и социальные права в целом», — гласит пакт.

Мнения автора и представителей гражданского общества могут не совпадать с мнением редакции.

Дильмурад Юсупов — независимый исследователь, доктор философии (PhD) в области исследований развития Института исследований проблем развития Университета Сассекса (Великобритания).

Предыдущие материалы по этой теме читайте по ссылкам ниже.