8 декабря Узбекистан отмечает День Конституции. Она была принята 8 декабря 1992 года на сессии Верховного совета — тогдашнего парламента страны. В связи годовщиной принятия Конституции, предлагаю взглянуть на историю конституций страны в составе СССР и Конституции независимого Узбекистана в XX веке и подумать о будущем Основного закона страны. Сразу оговорюсь: статья не имеет цели дать правовую оценку действовавшим и действующим нормам и их применению.

Советский период

27 октября 1924 года на части территорий Туркестанской АССР (входившей в состав РСФСР), Бухарской и Хорезмской социалистических советских республик была образована Узбекская ССР. Первая конституция Узбекской ССР была принята 30 марта 1927 года вторым всеузбекским Съездом советов. Узбекская ССР со столицей в городе Самарканд и с Таджикской АССР в своём составе провозглашалась «социалистическим государством рабочих и крестьян», где «вся власть принадлежит советам рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов».

Для установления власти «рабочих, крестьян и красноармейцев» создавался верховный орган — Съезд советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов. Фактически страной руководили Президиум Центрального исполнительного комитета Советов, высший законодательный, исполнительный, распорядительный и контролирующий орган страны, и Совет народных комиссаров УзССР — правительство страны. Ни о каким разделении властей или системе сдержек и противовесов, естественно, речи не было.

Государственную власть на местах осуществляли местные съезды советов и формируемые ими исполнительные комитеты (исполкомы). Нижестоящие исполкомы были подотчётны вышестоящим, а отделы и управления (народного образования, здравоохранения, финансовые и т. д.) окружных исполкомов — соответствующим народным комиссариатам (наркоматам). Возможно, из этой прошлой системы управления унаследовано нынешнее практически двойное подчинение местных управлений министерств и госорганов — как своему министерству, так и местному хокимияту.

В той конституции за всеми национальными меньшинствами было закреплено право свободного пользования родным языком на съездах, в суде, управлении и общественной жизни, а также право обучения на родном языке, а декреты (законы), постановления и распоряжения публиковались на узбекском, русском и таджикском языках.

Ещё один интересный пункт той конституции — труд признавался не правом, а обязанностью граждан, а лица, использующие наёмный труд с целью извлечения прибыли, и лица, живущие на «нетрудовой доход», как и частные торговцы, торговые посредники, религиозные служащие, бывшие сотрудники полиции и администрации Российской империи, Бухарского эмирата и Хивинского ханства, были лишены права голоса и права быть избранными в советы.

Первая конституция Узбекской СССР действовала 10 лет — до 1937 года. Вслед за принятием «сталинской» конституции СССР 1936 года, основной закон УзССР также был принят в новой редакции. Так же, как и в прежней конституции, УзССР объявлялась «социалистическим государством рабочих и дехкан». Таджикская АССР была преобразована в союзную республику и тем самым выведена из состава Узбекской СССР ещё в 1929 году. В состав УзССР вошла Каракалпакская АССР, делилась союзная республика на округи, районы, национальные районы и города. Столицей уже был город Ташкент.

Прежний подход к концентрации власти в одном органе был сохранён, только вместо Съезда советов он назывался Верховным советом УзССР. Так как Верховный совет, как и прежний Съезд советов, не был постоянно действующим органом, а созывался два раза в год, то создавался Президиум Верховного совета — постоянно действующий орган. Президиум назначал и освобождал от должности народных комиссаров — членов правительства.

Как и в прежней редакции конституции, органами местной власти были исполкомы, формируемые местными советами и подотчётные вышестоящим исполкомам. Судебная власть в лице верховного суда и нижестоящих судов избиралась верховным советом и соответствующими местными советами.

Труд уже был не обязанностью, а правом граждан. Также конституция гарантировала право на отдых, образование, материальное обеспечение в старости, болезни и потери трудоспособности, а также декларировала такие важные права, как неприкосновенность личности, жилища и переписки, объединение в общественные организации, свободу совести, слова, печати, собраний и митингов, уличных шествий и демонстраций. Норма о лишении права голоса отдельных категорий лиц, существовавшая в прежней конституции, была исключена: формально всем гражданам гарантировалось право избирать и быть избранным.

В 1978 году на смену «сталинской» конституции пришла «брежневская» конституция. Узбекистан объявлялся «социалистическим общенародным государством, выражающим волю и интересы рабочих, дехкан и интеллигенции, трудящихся всех наций и народностей республики».

В этой конституции закреплялась «руководящая и направляющая роль» коммунистической партии Советского Союза (КПСС) — реальное положение было юридически оформлено, и первые секретари Центрального комитета коммунистической партии имели больше полномочий, чем формальный высший орган государственной власти — Верховный совет Узбекистана с его Президиумом.

Верховный совет формировал Совет министров — высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти. Нижестоящие народные суды избирались гражданами, а вышестоящие суды — соответствующими советами.

В 1989—1992 годах в конституцию 1978 года были внесены значительные изменения и дополнения: узбекский язык был провозглашен государственным языком, учреждены посты президента и вице-президента, Совет министров преобразован в Кабинет министров, должность председателя Совмина упразднена, а функции председателя Кабмина переданы президенту.

Конституция независимого Узбекистана

Проект Конституции, опубликованный в газетах «Халк сузи» и «Народное слово» в сентябре 1992 года. Фото с выставки архивных документов об истории создания Конституции, ноябрь 2017 года. Ёлкин Шамсиддинов / УзА.

Конституция 1978 года, с более поздними поправками, действовала и после провозглашения независимого Узбекистана и распада СССР — до 8 декабря 1992 года, когда на 11-й сессии верховного совета Республики Узбекистан 12-го созыва была принята Конституция независимого Узбекистана. Как пишут Нарзулла Джураев, Турсунбой Файзуллаев и Камариддин Усманов в школьном учебнике по истории Узбекистана 1998 года издания, верховным советом страны ещё в 1990 году была образована конституционная комиссия, состоящая из 64 членов и возглавляемая тогдашним президентом Исламом Каримовым. Институтом философии и права Академии наук, институтом политологии и управления и юридическим отделом аппарата президента были разработаны три версии концепции конституции. На основе концепции, разработанной аппаратом президента, был разработан проект конституции, опубликованный для всенародного обсуждения в сентябре и ноябре 1992 года, который и лёг в основу ныне действующего основного документа страны.

В отличие от конституций советского периода, в Конституции независимого Узбекистана был закреплён принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную (статья 11). Высшим государственным представительным органом страны, осуществляющим законодательную власть, стал однопалатный Олий Мажлис, состоящий из 150 депутатов, избираемых по территориальным избирательным округам на многопартийной основе сроком на пять лет. Во время обсуждения проекта конституции были предложения создать двухпалатный парламент, однако эти предложения были отклонены из-за «отсутствия такой традиции».

Главой государства и исполнительной власти был объявлен президент страны, избираемый на пятилетний срок и одновременно являющийся председателем Кабинета министров. Некоторые политологи считают, что форму правления, принятую в первой редакции конституции, можно характеризовать как «президенциализированную президентско-парламентскую республику с очень широкими полномочиями президента и небольшими контрольными функциями парламента».

Были созданы представительные органы государственной власти на местах — советы народных депутатов, возглавляемые хокимами. Судебная власть была объявлена независимой от законодательной и исполнительной власти, политических партий и иных общественных объединений.

В 2003 году в конституцию были внесены серьёзные изменения: однопалатный Олий Мажлис был преобразован в двухпалатный, состоящий из Законодательной палаты и Сената, а срок полномочий президента продлён до семи лет. Президент по-прежнему был главой государства и исполнительной власти, но уже не был председателем Кабмина. Эти и последующие изменения, усиливающие роль парламента, по мнению доктора юридических наук Мирафзала Миракулова, позволяют отнести страну к смешанной республике с признаками президентской и парламентарной республик.

Ещё одно изменение — норма о проведении президентских выборов в первое воскресенье третьей декады декабря в год истечения полномочий президента — привело к правовой коллизии, согласно отчёту ограниченной миссии по наблюдению за выборами ОБСЕ/БДИПЧ 2007 года: выборы президента состоялись 23 декабря 2007 года, хотя срок его полномочий истёк ещё в январе.

В 2007 году в Конституцию были внесены очередные изменения: президент перестал быть главой исполнительной власти. Теперь он «является главой государства и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти».

Изменения, внесённые в 2011 году, коснулись порядка назначения премьер-министра и выражения ему вотума недоверия. Кроме того, была введена норма об исполнении председателем Сената обязанностей президента при невозможности исполнения действующим президентом своих обязанностей — в прежней редакции в таких случаях Олий Мажлис должен был выбрать одного из депутатов (сенаторов) исполняющим обязанности. Также отдельной поправкой был возвращён пятилетний срок полномочий президента вместо семилетнего.

В 2014 году были внесены изменения, касающиеся в основном деятельности президента, Кабинета министров, хокимов и Центризбиркома. В 2017 году изменения в Конституцию были внесены трижды: в марте, мае и августе и касались деятельности местных кенгашей, Конституционного суда и Высшего судейского совета. Последние изменения были внесены в августе 2019 года и феврале 2021 года.

В праздничном поздравлении ко Дню Конституции в 2020 году [А1]президент Шавкат Мирзиёев отметил необходимость совершенствования Конституции и законов и либерализации всех сфер нашей жизни. О необходимости совершенствования Основного закона, который определит сегодняшнее и дальнейшее развитие страны, на основе изучения мирового опыта, говорилось и в инаугурационной речи президента в ноябре нынешнего года. Во вчерашнем праздничном поздравлении по случаю дня Конституции глава государства перечислил основные направления предлагаемых изменений в Конституцию.

Какие изменения нужны

Размышляя об изменениях в Конституции, попробуем проанализировать, какие изменения были бы полезны для дальнейшего развития демократического общества.

Согласно статье 13, высшей ценностью является человек, его жизнь, свобода, честь, достоинство и другие неотъемлемые права, а демократические права и свободы защищаются Конституцией и законами. Однако статьи, касающиеся основных прав и свобод (свобода передвижения, свобода мысли, слова и убеждений) содержат отсылочные нормы о том, что эти свободы могут быть ограничены законами. Принудительный труд также запрещен, но возможен, помимо исполнения наказания по приговору суда, и «в других случаях, предусмотренных законом».

При такой формулировке любое ограничение базовых прав будет соответствовать требованиям конституции, если оно будет утверждено в виде закона. Например, институт прописки, делящий граждан на категории и дающий им разные права в зависимости от региона, где они родились, был утверждён законом (кстати, действующим до сих пор), значит конституционен, несмотря на явное противоречие статье 18 Конституции.

Условия, при которых базовые права могут быть ограничены (например, ограничение свободы передвижения в период отбывания вступившего в силу приговора суда или во время чрезвычайных ситуаций) должны быть включены в текст Конституции, как это сделано в конституциях многих стран (например, США, Германии, Швеции, России).

Согласно Конституции, система государственной власти Республики Узбекистан основывается на принципе разделения властей. Принцип разделения властей, заложенный в античной Римской республике и развитый французскими просветителями, позволяет распределять государственную власть между независимыми друг от друга, но при этом уравновешивающими и контролирующими друг друга ветвями таким образом, чтобы ни одна из ветвей не могла эту власть узурпировать.

Если на республиканском уровне законодательную власть осуществляет парламент (Олий Мажлис), а исполнительную — Кабинет министров, то на региональном уровне представительную и исполнительную власть возглавляет хоким, являющийся при этом и главой кенгаша народных депутатов, которому он при этом подотчётен по законодательству и который, как правило, теми же депутатами кенгаша почти единогласно избирается членом Сената — верхней палаты законодательного органа.

Насколько такое положение соответствует принципу разделения властей? Не возникает ли в таких случаях слияние полномочий и конфликт интересов?

И практика даёт нам красноречивые примеры, к каким последствиям может привести отсутствие чёткого разделения властей. Комментируя инцидент с аудиозаписью хокима Андижанской области, депутат Расул Кушербаев писал: «Слишком много власти в руках одного человека ведёт к ошибкам, которые дорого обходятся другим».

По сути, он повторил то, что несколько веков назад писал Монтескьё, один из основоположников теории разделения властей: «Если власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что этот монарх или сенат станет создавать тиранические законы для того, чтобы так же тиранически применять их».

Не подтверждение ли слов великого философа и правоведа мы видим в многочисленных злоупотреблениях, таких как, например, оскорбления, рукоприкладство, сносы исторических и частных объектов, эксперименты с «машиной времени», тендеры, организация и результаты которых вызывают вопросы?

О необходимости разделения властей на региональном уровне говорили и президент, и глава Сената, и председатель правящей партии УзЛиДеП.

Хокимы, избираемые местным населением, как это было обещано главой государства, и подотчётные кенгашам, которые могут их лишить полномочий в случае нарушения ими законов, а не только жаловаться президенту — думается, такое положение дел будет соответствовать и принципу народовластия, и принципу разделения властей, заложенным в конституции. В верхнюю палату парламента также должны избираться члены местных кенгашей, но не хокимы.

Важным условием для полноценной реализации принципа разделения властей является принцип сдержек и противовесов, когда все ветви власти находятся в равновесном положении и контролируют положение друг друга. В такой системе каждая ветвь власти обладает правомочием (правом действовать), которое одновременно является сдержкой для одной ветви власти и противовесом для другой.

К примеру, право главы государства распускать парламент, зафиксированное в Конституции, является сдержкой для парламента и противовесом для главы государства. Для баланса системы парламент также должен обладать правомочием, служащим сдержкой для главы государства и противовесом для парламента (например, вотум недоверия или импичмент). Также необходимо усилить конституционные основы сменяемости власти как конституционной ценности: исследователи отмечают важность данного процесса как для политических, так и для экономических процессов.

Судебная власть, беспристрастная и независимая от других ветвей власти и прокуратуры и принимающая решения только на основании законов, также важна для демократического общества — необходимо устранить механизмы, ставящие судебную власть в зависимость от других ветвей власти и прокуратуры.

Ещё одно важное условие эффективного функционирования Конституции как Основного закона страны, нормам и принципам которого не может противоречить ни один нормативно-правовой акт — это постоянный мониторинг всех нормативно-правовых актов на соответствие Конституции и отмена любых положений, признанных не соответствующими Конституции. По любому вопросу, будь то изъятие частной собственности, обширная система льгот для разной категории абитуриентов или отмена права на самовыдвижение — должно быть чёткое обоснование о соответствии или несоответствии Конституции и для этого Конституционному суду, наверное, стоит проявлять большую активность, чем сейчас.

Мнение автора может не совпадать с мнением редакции.