Если мы хотим исправить ситуацию со слабой подотчётностью и прозрачностью расходования средств налогоплательщиков, нам нужно в первую очередь перестать относиться к средствам государственных предприятий как к казне.
Нужно существенно ограничить ответственность и полномочия госкомпаний в расходовании средств в так называемых «общественных целях» или во имя «благотворительности». Расходы государственных организаций в таких «благородных» целях обычно называют квазифискальными расходами — то есть расходами, по сути повторяющими расходы бюджета, но не проходящими через бюджет.
В большинстве обществ, особенно в развитых, избранные народом представители решают, сколько и как облагать налогами своих избирателей, а также как и куда эти налоги тратить. Узбекистан тоже не исключение. Установление налогов и платежей как самая важная причина существования парламента закреплено в Конституции: согласно статье 78, это эксклюзивная функция Олий Мажлиса.
Когда депутаты принимают решение, как и куда потратить деньги налогоплательщиков, в рамках процедуры, которая иногда называется «принятием бюджета», парламент обязует правительство исполнять этот бюджет в рамках законов.
Бюджетные средства нельзя тратить как вздумается — исполнительные и региональные власти имеют полномочия тратить их только в целях, которые указаны в бюджете, принятом парламентариями. Это сделано для того, чтобы деньги налогоплательщиков тратились исключительно в целях, которые представители этих же налогоплательщиков — именуемые депутатами — коллегиально установили.
Куда тратить деньги — очень щепетильная тема, а куда тратить деньги всех граждан — ещё более чувствительная тема. И поэтому цивилизованные общества пришли к тому, что общественные деньги должны быть потрачены только на те нужды, которые это общество считает наиболее важными.
Допустим, мне хочется, чтобы мои налоги тратились на общественные парки, а кому-то хочется, чтобы деньги общества тратились на библиотеки. Посредством выборов своих представителей общество решает, как распределить деньги между парками и библиотеками.
Так вот, бюджетные деньги — это деньги, которые были выделены на конкретные цели в результате некоего общественного консенсуса, и существует ряд юридических мер, которые защищают эти деньги от нецелевого и нецелесообразного расходования или воровства.
Конечно, воровство общественных денег — это плохо, и все мы не любим тех, кто ворует, например, бюджетные средства. Но, по-моему, мы упускаем из виду тот факт, что нецелесообразное расходование не намного лучше воровства. На мой взгляд, это даже хуже.
Решение о трате существенной части денег налогоплательщиков, которые формально не входят в бюджет, принимается не через коллегиальное решение депутатов.
Самой большой строкой в этом неучтённом «бюджете» идут квазифискальные расходы — деньги государственных предприятий и организаций, которые они зарабатывают в результате своей хозяйственной деятельности, но вместо того чтобы, например, перечислить эти деньги в бюджет напрямую, предприятия тратят их на социальные или иные «благородные» нужды.
Например, если госпредприятие, которое производит самолёты, тратит часть своих средств на строительство лунапарка или больницы, то мы имеем дело с квазифискальными расходами.
Чем такие расходы хуже прямых отчислений в бюджет?
Во-первых, в отличие от бюджетных денег, решения об их трате не принимает Олий Мажлис, что само по себе не слишком-то соответствует духу Конституции. Вопрос траты общественных денег не стоит только в их количестве: мы даём полномочия парламенту не потому, что суммы денег большие, а потому что деньги общественные и решения об их трате должно принимать общество.
Когда госпредприятие по своему усмотрению или по иным причинам решает расходовать часть своих средств на какие-то общественные нужды — нарушается базовый принцип существования налогов и бюджета. Решения принимает не общество, а руководство компании.
Во-вторых, внебюджетные траты создают проблемы с отчётностью и консолидацией данных и представляют собой серьёзную проблему для обеспечения прозрачности. Тогда как для осуществления траты бюджетных средств существуют серьёзные процедуры, квазифискальные расходы госпредприятий вовсе не подотчётны большинству бюджетных правил. К ним часто предъявляются менее строгие требования в отношении отчётности и общественного контроля.
Опять же, тут речь не идёт только о том, что такие деньги легче своровать: проблема прозрачности ещё и в том, что никто не знает, насколько прозрачно сделан выбор, куда эти деньги тратить. Например, деньги, которые госпредприятие потратило на строительство детского сада, не входят в бюджет и не отражаются на размере бюджета.
Проблема номер один в том, что решения, нужно ли строить детский сад или больницу, принимает не парламент и не сообщество района (города). Проблема же номер два в том, что таким образом мы реально занижаем поступления и траты из бюджета, что плохо для обеспечения отчётности. И самое главное, нам кажется, что траты нашего бюджета малы.
Де-факто никто в стране не может сосчитать реальный бюджет, потому что все квазифискальные расходы консолидировать невозможно. Поэтому, например, расчёты, показывающие, что наши госрасходы составляют всего лишь 32% ВВП, занижены, и очень тяжело узнать реальную цифру бюджета.
Тяжело посчитать, потому что большинство квазифискальных расходов — это не благотворительность, и практически невозможно узнать, что является на самом деле расходами предприятия в коммерческих целях, а что является квазифискальными расходами.
Если квазифискальные расходы — это плохо, то как мы пришли к этому? Ответ очень простой: через стимулы. Например, вы региональный лидер и вам нужно отремонтировать дорогу. Вам намного легче сказать или приказать госпредприятиям в вашем регионе починить эту дорогу или перечислить деньги хокимияту, чем провести эти деньги через бюджет.
Почему это так? Во-первых, если средства госпредприятий проводятся через бюджет, сразу видно, сколько и как республика (отдельный регион) тратит, и появляется стимул снижать траты относительно доходов.
Во-вторых, чтобы увеличить вашу часть расходов, нужно что-то сокращать, и это требует от вас значительного политического капитала (решительности, полномочий, ответственности).
В-третьих, даже если вы и получите эти деньги через бюджет, отчётность по этим средства намного более тяжёлая и надзор более строгий.
Поэтому и получается, что всем удобнее тратить не бюджетные средства, которые часто называют «деньгами Минфина», а использовать деньги госпредприятий, чтобы покрывать фискальные расходы. Однако по этим средствам прозрачность и подотчётность не обеспечиваются.
Политики должны понимать, чем плоха эта практика, и предотвращать её. К сожалению, без достаточного законодательного вмешательства большие квазифискальные расходы госпредприятий устраивают большинство принимающих решения людей.
То есть, без давления законодательства местные власти, как и даже сами руководители госкомпаний, не особо заинтересованы в уменьшении таких расходов: ведь если не будет таких расходов, то и не останется причин быть неэффективными. Сейчас для руководства госкомпаний «общественная нагрузка» — этакий занавес, за которым можно спрятать действительную картину неэффективности и некомпетентности.
Мнение автора может не совпадать с мнением редакции.
