Распоряжением президента Узбекистана в феврале была утверждена Концепция национальной стратегии социальной защиты населения в 2021—2030 годах. Документ стал самым ожидаемым в социальной сфере за последние годы, поскольку долгое время не было политической основы самого понятия социальной защиты, а также понятия социальных услуг и стандартов их обеспечения. Сама же система соцзащиты была недостаточно эффективна в борьбе с бедностью и поддержке уязвимых слоёв населения.
Концепция была разработана вовлечёнными в социальные программы помощи населению министерствами финансов, занятости и трудовых отношений, народного образования, здравоохранения, по делам махалли и семьи и другими при содействии Совместной программы ООН по укреплению социальной защиты в Узбекистане.
Попробуем разобраться, какие изменения в социальной защите населения несёт концепция, какие задачи в ней поставлены и как они могут быть выполнены.
Многообещающее начало
Принятие концепции знаменует собой начало создания стратегии соцзащиты и детального плана её реализации. По сути это первичный, «примерочный» документ, задающий характер будущих изменений в механизме определения нуждающихся в соцзащите и оказания социальной помощи, услуг и страхования.
Концепция закладывает фундамент для постепенного расширения сферы социальной защиты и обеспечения равного доступа к социальной защите для всех, кто в ней нуждается, на протяжении всего жизненного цикла. Это означает, что, к примеру, заболевшие работники будут иметь право на отпуск по болезни до тех пор, пока не выздоровеют; те, кто потерял работу, будут иметь право на пособие по безработице, чтобы компенсировать снижение своих доходов при поиске другой достойной работы.
Документ также предусматривает способы, с помощью которых большее число людей, особенно из числа работающих неформально, смогли бы воспользоваться программами социального страхования.
Важно отметить, что в концепции предлагается пересмотреть критерии идентификации лиц, нуждающихся в программах социальной помощи и социальных услуг с тем, чтобы увеличить число людей, которые смогут воспользоваться данной системой.
Работа по разработке самой стратегии соцзащиты ведётся по четырём направлениям: социальная помощь, социальные услуги, социальное страхование (пенсии по возрасту, выплаты в случае временной нетрудоспособности, безработицы и др.) и доступ к активным программам/политике на рынке труда для наиболее уязвимых. Будет вестись единая база данных о людях, получающих социальную помощь, услуги, страхование и услуги содействия трудоустройству.
Концепция определяет социальную защиту как комплекс стратегий и программ, направленных на сокращение бедности и неравенства в обществе, содействие в трудоустройстве, охрану здоровья и права на получение образования для всех слоёв населения на протяжении всей жизни, помогая семьям и отдельным людям преодолевать жизненные проблемы и трудности.
Правовое определение понятия социальной защиты очень важно для полноценного институционального развития в вышеуказанных областях и поэтому в последующем оно должно быть закреплено в соответствующем законе о социальной защите.
Преимущества и недостатки существующей системы соцзащиты
В концепции изложены основные преимущества и недостатки существующей системы. Анализ недостатков и пробелов перетекает в постановку стратегических задач концепции.
Основные недостатки существующей системы, неоднократно проанализированные экспертами: | Поставлены стратегические задачи: |
— отсутствие комплексного подхода в сфере соцзащиты и единого координирующего органа-регулятора; — низкий уровень поощрения — отсутствие льгот при получении социальных выплат сотрудниками, работающими в формальном секторе экономики и осуществляющими выплаты налогов, по сравнению с лицами, не выплачивающими налоги; — отсутствие гарантий, обеспечивающих соцзащиту для всех граждан на протяжении всей жизни; — недостаточность прозрачности критериев выделения соцпомощи; — лишь около 55% населения охвачено системой соцзащиты и лишь одна из трёх бедных семей получает эту социальную помощь в том или ином виде; — охват социальным страхованием трудоспособного населения в формальном и неформальном секторах не развит на удовлетворительном уровне. | — разработка и принятие национальной стратегии социальной защиты и создание или определение единого органа, ответственного за реализацию государственной политики в области социальной защиты населения; — интегрирование социального страхования, социальной помощи и социальных услуг и программ занятости для обеспечения единой соцзащиты для всех (всех слоёв населения) в течение всей жизни; — введение базовых гарантий соцзащиты, обеспечивающих доступ к гарантированному доходу, медицинским и социальным услугам; — обеспечение равного доступа для всех граждан, защищающим все слои населения от негативных последствий бедности и рисков; — упрощение и ускорение процессов получения помощи; — повышение эффективности — создание прозрачной и качественно управляемой, недорогой и простой системы; — обеспечение гибкости — оперативный и эффективный подход к последствиям стихийных бедствий и экономическому кризису, соразмерное реагирование на риски, возникшие в результате различных потерь; — повышение практической эффективности, обеспечение адресности пособий, выплачивемых за счёт государственного бюджета, необходимость предоставления данных пособий тем, кто имеет на них право, и наиболее нуждающимся в поддержке. |
Устранение недостатков системы соцзащиты и реализация стратегических задач концепции должны превратить соцзащиту в инструмент по выведению всё большего количества людей из бедности, поддержки семей и детей, людей с инвалидностью и других уязвимых категорий граждан.
Основные достижения, предусмотренные конвенцией
Первое. В концепции отмечается, что различные программы социальной защиты будут координироваться посредством Единого реестра социальной защиты. Электронная информационная система Единого реестра была запущена в тестовом режиме в 2019 году в Сырдарьинской области, сейчас внедрение реестра завершено и с января 2021 года система работает по всей стране. Единый реестр будет интегрирован в регионах с «железными», «женскими» и «молодёжными тетрадями».
Благодаря Единому реестру можно подать заявление о назначении социальных пособий без дополнительных документов и справок. Заявление рассматривает отдел Пенсионного фонда. Люди и семьи, признанные Единым реестром малообеспеченными, без предоставления дополнительных документов и справок будут вправе получать льготы и услуги: освобождение от платы за детский сад, аренды учебников в школе, приобретение школьной формы, выдача ордера на получение специализированной медпомощи и др.
Важно установить и закрепить адекватные критерии оценки уровня имущественной обеспеченности, привязанные к минимальным потребительским расходам. В августе 2020 года на презентации Единого реестра отмечалось, что верхний предел среднемесячного дохода одного члена малообеспеченной семьи, которая претендует на помощь, установлен в размере 358 тысяч сумов. Указывалось также, что заявление отклоняется, если доход на каждого члена семьи превышает 440 тысяч сумов или если в семье есть трудоспособный и не зарегистрированный в качестве безработного в органах по труду член семьи.
При назначении социальных пособий необходимо разработать конкретные критерии оценки малообеспеченных семей на основании минимальных потребительских затрат, говорится в концепции.
Что минимальные потребительские затраты означают на практике? Минимальные потребительские расходы на человека — это подсчитанная сумма затрат в среднем по стране для покрытия ежедневных потребностей человека в продовольственных (молоко, мясо, овощи, фрукты и др.) и непродовольственных (одежда, бытовая химия и др.) товарах и услугах.
В странах с разным уровнем доходов используются различные методологии установления критериев бедности, и минимальные потребительские расходы могут значительно отличаться. Расчёт минимальных потребительских расходов будет использован для расчёта порога бедности в Узбекистане.
Оценка малообеспеченности как процесс во всех случаях должна проводиться беспристрастно, единообразно и, что очень важно, уважительно к правам и достоинству человека. Оценка путём проверки содержимого холодильника, которая, несмотря на то, что звучит анекдотично, порой имеет место при подомовом обходе, должна быть заменена на другую оценку.
Хорошей практикой является оценка на основе данных о доходах и исключении наиболее обеспеченных путём так называемого теста на достаток. Вопросы оценки малоообеспеченности будут подробнее рассмотрены ниже.
Таким образом, положительная роль Единого реестра социальной защиты будет также в том, что он обеспечит реализацию прав граждан на равный доступ к социальной защите и достойное обращение.
Второе. Концепция содержит очень важный пункт об улучшении социальной защиты детей и семей. В соответствии с рекомендациями Комитета ООН по правам ребёнка в национальной стратегии предусматривается расширение и совершенствование структуры пособий для детей и пособий для малообеспеченных семей.
В мире существуют два подхода при предоставлении социальной помощи (пособий): адресный и универсальный. В нашей стране последние десятилетия используется адресный подход. Страны с низким или средним уровнем дохода, выбирая адресный подход, обосновывают это тем, что в бюджете для социальных программ нет столько средств, чтобы реализовать универсальный подход (например, выплачивать пособия на детей в возрасте от 2 до 18 лет всем или большинству семей).
Однако адресный подход имеет свои недостатки. Он отсекает большой пласт людей и семей, которые без соответствующей социальной помощи могут оказаться в глубокой бедности зачастую без перспектив выхода из неё. При этом столь выборочно выделенное пособие воспринимается в обществе как «награда» за бедность, который стигматизирует бедных и отнюдь не способствует консолидации общества.
Рассмотрим недостатки адресного подхода к назначению детских пособий на примере. В семье Али трое детей в возрасте до 18 лет, его супруга не работает, и заработок главы семьи (весь доход семьи) составляет 2,1 млн сумов в месяц. Получается, что семья имеет по 420 тысяч сумов на человека. Эта сумма совсем незначительно ниже установленного порога для назначения детских пособий, и семья вправе рассчитывать на эти пособия. В семье Санжара двое детей, супруга также не работает, заработок его составляет 1,8 млн сумов в месяц, то есть 450 тысяч сумов на человека. Электронная система поддержит заявление Али о назначении пособий на том основании, что 400 тысяч сумов меньше установленной границы, при этом заявление Санжара будет отклонено, так как по факту доход членов его семьи пусть незначительно, но превышает установленную границу ежемесячного дохода, дающую право на выделение помощи. Но ведь по сути уровень дохода этих семей почти одинаков, и семья Санжара испытывает те же трудности, что и семья Али.
При этом роль детского пособия для полноценного питания, физического и умственного развития детей как младшего, так и старшего возраста нельзя недооценивать. Пособия для подростков в возрасте 15−17 лет позволят им остаться в школе, а не работать; работа школьников неизменно приведёт к ущербу в обучении и скажется на будущем образовании. Также международные данные свидетельствуют о том, что детские пособия могут сократить количество ранних браков, особенно среди девочек.
Детская бедность носит многоаспектный характер, и лишения зачастую взаимно усиливают друг друга. Плохое состояние здоровья, недоедание, ограниченный доступ к образованию или его качество и плохие жилищные условия, включая отсутствие водоснабжения и санитарии, более точно определяют детскую бедность, чем показатели дохода, отмечает ЮНИСЕФ.
Согласно исследованию ЮНИСЕФ от 2019 года, 75% семей, соответствующих критериям получения детских пособий, их не получают. Значение универсальных (то есть для всех детей) детских пособий для их гармоничного развития и успехов в учёбе и сокращения детской бедности в целом отмечала в своей статье специалист ЮНИСЕФ Юлия Олейник: «универсальные (нацеленные на 100% потенциальных бенефициаров, например, детей в случае с детскими пособиями) или квазиуниверсальные (подразумевающие охват большинства потенциальных бенефициаров, например, 75−80%) пособия способствуют сохранению чести и чувства достоинства получателей пособий. При адресном же подходе пособия назначаются семьям, только если они определены как малообеспеченные. Такой статус может ущемить чувство достоинства и самоуважения у получателей пособий».
Стратегия соцзащиты должна обеспечить поэтапный переход к комбинированному или универсальному, вместо адресного, подходу и справедливо расширить число получателей социальных пособий вышеуказанных четырёх категорий граждан.
Третье. В концепции закреплено, что меры по содействию занятости, особенно в условиях поиска достойной работы, должны не заменять пособия по социальной помощи, а дополнять их. Также указана необходимость совершенствования законодательства в сфере социального обеспечения в соответствии с нормами конвенций Международной организации труда №102 «О минимальных стандартах социального обеспечения» и №183 «О пересмотре Конвенции 1952 года об охране материнства».
Это означает, что в законодательстве будут закреплены нормы по социальному страхованию, в настоящее время слабо применяемые, в том числе и в связи с большим объёмом неформального сектора.
МОТ в оценке ситуации на рынке Узбекистана (август 2020 года) указывала, что защита работников на рабочих местах должна быть улучшена путём увеличения охвата оплачиваемыми отпусками в частном секторе, распространения мер охраны труда на работников неформального сектора, изменения модели трудовых договоров и др. Отмечалась также необходимость установления адекватного размера пособия по безработице, гарантирующего минимальный прожиточный минимум и выплату пособия «новым» безработным (высвобождаемым работникам).
Период, который охватывает Концепция — с 2021 по 2030 год — весьма длительный и очень ответственный. Он полон всё возрастающих вызовов и непредсказуемостей в мире, связанных с последствиями изменения климата, пандемией COVID-19, неравномерностью экономического развития в мире и не столь впечатляющими темпами достижения Целей устойчивого развития ООН, как ожидалось ранее.
«Концепция внесёт значительный вклад в достижение Целей устойчивого развития, направленных на борьбу с бедностью и расширение охвата социальной защитой. В Национальных целях и задачах в области устойчивого развития до 2030 года, утверждённых постановлением Кабинета Министров от 20 октября 2018 года №841, с учётом национального менталитета, образа жизни населения предусмотрено создание доступной для всех системы социальной защиты, включая определение минимального уровня социальной защиты и расширение охвата социальной помощью и услугами малообеспеченных и уязвимых слоев населения к 2030 году», — гласит документ.
Таким образом, в национальной стратегии должны быть установлены достижимые целевые показатели расширения охвата соцзащиты, выведенные на основе Национальных целей и задач, принятых Узбекистаном на основе Целей устойчивого развития ООН.
Задержка может усугубить проблемы
Проект стратегии социального обеспечения планируется представить на рассмотрение Кабинета министров в октябре. Если проект будет хорошо подготовлен и принят без промедления, у страны появится отличная возможность направить ресурсы социальной защиты на последовательную борьбу с нищетой и на защиту от нищеты.
А между тем следует поторопиться. «Сохранение существующей системы может привести к углублению имеющихся проблем, показатели существующей низкой эффективности останутся неизменными, что, в свою очередь, приведёт к ухудшению предпосылок для устойчивого экономического роста», — говорится в документе.
Национальная стратегия социальной защиты должна стать достаточно детализированным и цельным документом, установить конкретные задачи в области расширения охвата социальных пособий, развития социальных услуг и программ трудоустройства, развития социального страхования. Важно установление сроков выполнения и индикаторов достижения задач.
При разработке стратегии и программ социальной защиты очень важно обеспечить участие тех людей, на которых они направлены — людей с инвалидностью, семей с детьми, малообеспеченных, престарелых, потерявших работу и других категорий. Обеспечение участия бенефициаров поможет активизировать и гражданское общество, которое сможет в полной мере показать свой потенциал во многих вопросах социальной защиты: выявлении нуждающихся в социальной защите, оказании социальных услуг и услуг по трудоустройству и других.
Хочется надеяться, что этот документ и его реализация будут продуманы во всех деталях, и он будет «работать» для укрепления благосостояния и процветания народа Узбекистана.
