В начале 2020 года правительством Узбекистана и агентствами ООН была запущена совместная программа по укреплению социальной защиты населения. Основная цель — обеспечение доступности качественных услуг социальной защиты для всех граждан, включая детей и взрослых с инвалидностью, на протяжении всей жизни.
Одним из трёх основных приоритетов данной программы является создание единого государственного координационного механизма по социальной защите.
Почему так необходима консолидация ныне разрозненных программ соцзащиты и как это улучшило бы жизнь малообеспеченных слоев населения — людей с инвалидностью, семей, потерявших кормильца, и других уязвимых категорий?
Создание единого органа социальной защиты было уже предусмотрено поручением президента и отражено в государственной программе страны на 2019 год. Однако в госпрограмме на 2020 год создание единого ведомства не было предусмотрено, не включено оно и в программу текущего года — «Года поддержки молодежи и укрепления здоровья населения».
Пандемия коронавируса COVID-19 ещё раз показала необходимость системных реформ для эффективного и своевременного оказания помощи детям и взрослым, нуждающимся в социальной защите.
17 февраля президент подписал распоряжение «О мерах по совершенствованию системы социальной защиты населения Республики Узбекистан в 2021—2030 годах», которое утвердило концепцию Национальной стратегии социальной защиты населения.
Раздробленность системы
В прошлом году Международная организация труда, ЮНИСЕФ и Всемирный банк провели оценку системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI).
Исследование показало, что в настоящее время система социальной защиты раздроблена между различными министерствами и ведомствами и ни одно из них не несёт ответственности за координацию, интеграцию и реализацию единой государственной политики в данной сфере. В итоге отсутствует единое видение и скоординированная стратегия развития системы социальной защиты.
Несмотря на то, что внутри каждого ведомства налажена вертикальная организационная структура, между различными госорганами нет горизонтальной коммуникации, что значительно снижает качество, охват и действенность предоставляемых социальных услуг для групп населения, нуждающихся в социальной защите. Кроме того, нет ни официального принятого определения социальной защиты, ни специализированного единого органа для разработки, координации и управления различными программами, существующими в настоящее время.
До 2001 года социальной защитой занималось Министерство социального обеспечения с обширной сетью территориальных управлений социального обеспечения и районных и городских отделов соцобеспечения (собес). После учреждения Министерства труда и социальной защиты населения в феврале 2001 года функции соцзащиты были переданы новому ведомству.
Спустя 15 лет оно было реорганизовано в Министерство занятости и трудовых отношений, сохранив при этом задачи и функции по определению общей политики в сфере содействия занятости и профессиональной подготовки населения и реализацию активных программ на рынке труда.
После трансформации Минтруда в феврале 2016 года некоторые функции по социальной защите были переданы Министерству здравоохранения и Агентству медико-социальных услуг, созданному при Минздраве в конце 2018 года. Данное ведомство предоставляет медицинские и социальные услуги престарелым и людям с инвалидностью.
Министерство народного образования также наделено некоторыми функциями социальной защиты, в частности, курирует специализированные школы-интернаты для детей с инвалидностью и осуществляет небольшие программы по социальной поддержке детей из уязвимых семей, предоставляя набор предметов, включая зимнюю одежду и школьные принадлежности. При этом Министерство финансов контролирует все расходы по программам социальной помощи и координирует деятельность Пенсионного фонда.
В 2020 году список госорганов, занимающихся социальной защитой, пополнился Министерством по поддержке махалли и семьи и Агентством по делам молодёжи. Компетенции Минмахалли включают определение семей и детей, нуждающихся с социальной помощи, регистрация и учет получателей социальных пособий на уровне махаллей. А в функции Агентства по делам молодёжи входит организация социально-правовой защиты и содействие занятости детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, окончивших институциональные учреждения.
Институциональная структура по предоставлению услуг социальной защиты людям с инвалидностью в Узбекистане.
К сожалению, подобная институциональная фрагментированность приводит к нехватке общего видения и комплексных мер по укреплению системы социальной защиты и адекватной поддержки уязвимых слоёв населения. Это вызывает серьёзную обеспокоенность как национальных, так и международных экспертов. Разрозненность и раздробленность системы соцзащиты в итоге ведёт к повторению одних и тех же функций разными ведомствами, к неэффективности расходуемых средств, низкому охвату социальными услугами и пособиями, отсутствию единой базы данных и статистической информации об уязвимых категориях населения.
Помимо общих проблем с бюджетной прозрачностью и исполнением функций социальной защиты, отсутствие комплексной и скоординированной работы приводит к тому, что принимаемые меры зачастую частичны и как следствие не ведут к устойчивому выводу целевой аудитории из уязвимости, что приводит к низкой эффективности принятых мер.
При этом создание единого госоргана социальной защиты с единым реестром получателей социальных услуг и пособий позволило бы сократить бюджетные ресурсы, направляемые на поддержку огромного бюрократического аппарата, а также транзакционные издержки координации между многочисленными министерствами и ведомствами.
Создание единого ведомства позволило бы получить экономию бюджетных средств и направить их непосредственно уже на дополнительные выплаты нуждающимся в социальной помощи.
Низкий охват социальной защиты
В советское время действовала всеобщая система социального обеспечения населения. После обретения страной независимости правительство начало применять метод адресной помощи уязвимым слоям населения (таргетированию бедности, poverty targeting), охват социальными пособиями резко сократился. Данные обследования домохозяйств «Слушая граждан Узбекистана» (Listening to the Citizens of Uzbekistan) за 2018 год показали, что практически половина населения и треть малообеспеченных слоёв населения граждан не охвачены программами социальной защиты.
Общее число получателей всех программ социальной защиты сократилось с 8,1 млн человек в 2012 году до 6,4 млн в 2017 году. Наибольшее падение было зафиксировано среди получателей пособий по безработице и пособий для малообеспеченных семей. Охват пособиями по безработице составляет приблизительно 1% от числа безработных (без учёта изменений в правилах назначений пособий по безработице, произошедших в 2020 году).
По данным ЮНИСЕФ, значительная часть детей и взрослых с инвалидностью не получают никаких пособий — только 46% зарегистрированных лиц с тяжёлыми формами инвалидности получают пенсию или пособие по инвалидности. Кроме того, социальное обеспечение остаётся недоступным для большинства населения потому, что около 60% работающего населения находится в неформальном секторе и не участвует в программах социального страхования, предусматривающих уплату взносов.
Консолидация функций социальной защиты помогла бы расширить охват различных групп населения для удовлетворения их индивидуальных нужд. Это возможно сделать путём высвобождения бюджетных ресурсов, идущих на поддержку существенного бюрократического аппарата, и направления целевого финансирования на нужды социальной защиты, введения объективных и прозрачных критериев права на помощь (включая механизмы выплаты пособий по безработице), принятия мер по формализации (выведению из тени) занятости населения и оказания страхования в случаях безработицы, улучшения механизмов адресности пособий для малоимущих.
Инвестиции в будущее
В то время как Узбекистан инвестирует 9,7% ВВП в социальную защиту (включая социальную помощь, социальное страхование и программы рынка труда), существующая система охватывает лишь 55% населения, в основном через социальное страхование, на долю которого приходится 44% населения.
Исследование ЮНИСЕФ в прошлом году показало, что значительная часть инвестиций, или 6,95% ВВП, приходится на пенсионные программы, несмотря на то, что более 60% населения Узбекистана — это молодые люди, и средний возраст жителя страны составляет 25 лет.
Большинство населения составляют дети и молодёжь, но инвестиции в их соцзащиту ничтожно малы и имеют весьма малый охват. Однако здесь не стоит противопоставлять расходы на различные возрастные группы потому, что и для детей, и для престарелых необходимо расширять существующие программы соцзащиты. Иначе говоря, нельзя увеличивать финансирование соцзащиты детей и молодёжи за счёт сокращения программ для пожилых.
Фото: UNICEF / Nematov.
Негативные последствия пандемии
По результатам исследования Всемирного банка, из-за ограничений, связанных с пандемией, дополнительно 450−840 тысяч человек могут оказаться за чертой бедности (при пороге бедности в 3,2 доллара США на человека в день).
Анализ последних данных обследования домохозяйств «Слушая граждан Узбекистана» показал, что из-за пандемии COVID-19 резко ухудшились показатели занятости и доходов населения. По предварительным результатам исследований ЮНИСЕФ, за период пандемии детская бедность увеличилась на 20%, что составляет дополнительно около 550 тысяч детей.
В своём послании Олий Мажлису президент отметил, что количество получателей социальных пособий в 2020 году увеличилось вдвое и составило до 1,2 миллиона человек и на их поддержку было выделено в 5 раз больше средств по сравнению с 2016 годом. При этом вдвое увеличилось и количество получателей пособий семьям с детьми до 14 лет.
При этом необходимо учитывать, что за период пандемии COVID-19 и жёстких карантинных мер в 2020 году количество людей, попавших в категорию бедных и сложную жизненную ситуацию, также сильно возросло.
Кадровая фрагментированность — проблема системы социальной защиты
Как отмечалось ранее, в сфере предоставления социальных услуг уязвимым семьям и детям функционируют 14 разных организаций, а координация между ними остаётся на низком уровне.
Вместе с этим дети являются социально уязвимой группой населения и нуждаются в продуманной социальной защите. Положение значительной части семей с детьми остаётся сложным. Исследование ЮНИСЕФ «Инвестиции в будущее Узбекистана» показывает, что большинство детей в Узбекистан проживают в семьях с доходом менее 10 тысяч сумов (1,2 доллара США) в день на душу населения.
Неблагоприятное социально-экономическое положение семей и трудовая миграция вынуждают их отдавать своих детей в институциональные учреждения. В связи с этим для профилактики социального сиротства необходима индивидуальная социальная работа с отдельной семьей с внедрением подходов кейс-менеджмента (работа с каждым случаем уязвимого положения и социальное сопровождение неблагополучной семьи).
В 2019 году ЮНИСЕФ совместно со Школой социальной работы Колумбийского Университета (Нью-Йорк) при поддержке Научно-практического исследовательского центра «Оила» и Национального университета Узбекистана провели анализ кадров системы социальной защиты детей в Узбекистане.
Наряду с проблемами низкого уровня образования и нехватки практики, исследование показало кадровую фрагментированность социальных работников, работающих в разных структурах и организациях, дублирующих друг друга в предоставлении социальных услуг.
Буксование реформы деинституционализации
Отсутствие единого государственного ведомства по социальной защите населения и поддержке уязвимых семей и детей негативно сказывается на эффективности проводимой реформы деинституционализации детских учреждений.
Реформа системы опеки и социальной защиты детей буксует потому, что за её реализацию отвечает в основном Министерство народного образования, в то время как данное министерство должно заниматься разработкой и практической реализации государственной политики в сфере общего среднего и внешкольного образования, а не социальной защитой материнства и детства.
При этом Министерство народного образования может отвечать за постепенное внедрение инклюзивного образования, обеспечивающим соблюдение конституционного права граждан Республики Узбекистан на образование, без которого невозможно представить эффективную реализацию реформу деинституционализации.
В связи с этим профилактика помещения детей в институциональные учреждения, управление кадрами системы социальной защиты, сопровождение уязвимых семей, подготовка приёмных родителей и другие функции должны осуществляться единым госорганом по социальной защите.
Иначе реформа не будет успешной, а закрытие детдомов без предоставления качественных социальных услуг и развития инклюзивного образования может навредить развитию детей, проживающих в уязвимых семьях и в институциональных учреждениях.
Как видно на примере деинституционализации, раздробленность системы социальной защиты приводит к низкой эффективности и буксованию реализуемых социальных реформ. Любая реформа в сфере социальной защиты уязвимых слоёв населения является непростой задачей, принимая во внимание, что социальные пособия и услуги необходимы в процессе всего жизненного цикла человека с учётом его различных потребностей и прав на качественное образование, достойное трудоустройство и адекватный уровень жизни.
Разрозненность пособий и социальных услуг
Важно также отметить, что предусмотренное в рамках совместной программы правительства и ООН пилотирование интегрированного подхода «пособия + услуги» для предоставления социальной защиты людям с инвалидностью сложно реализовать эффективно без единого ведомства, которое имело бы полномочия одновременно и по назначению социальных пособий (в настоящее время это входит в компетенции Минфина), и по оказанию социальных услуг.
Социальные работники имеют важную роль в данном процессе и индивидуально определяют необходимость в социальных пособиях на низовых уровнях.
Рассмотрим семью из неработающей матери-одиночки и двоих детей, включая ребёнка с инвалидностью. Женщина нуждается в социальных пособиях по уходу за детьми, в обучении по правильному уходу и услугах по реабилитации ребёнка с инвалидностью, в содействии её занятости (возможно, на дому) и других социальных услугах для выхода её и детей из порочного круга бедности и социальной уязвимости.
Всё это требует вмешательства нескольких существующих ведомств, включая махаллинский комитет, Министерство по поддержке махалли и семьи, Агентство медико-социальных услуг при Минздраве, Министерство занятости и трудовых отношений и др.
Однако из-за отсутствия комплексного подхода и координации между данными ведомствами пособия, выделяемые на ограниченный срок, не достаточны для выведения из состояния бедности, а для получения необходимых социальных услуг женщина вынуждена обращаться в разные инстанции.
Медикализация инвалидности
В ведении Агентства медико-социальных услуг при Минздраве находятся дома-интернаты «Мурувват» и республиканские специализированные профессиональные колледжи для лиц с инвалидностью. Передача функций социальной защиты и профессионального обучения лиц с инвалидностью Минздраву чревата последующей медикализацией инвалидности и приравнивания её к нарушениям функций организма человека. Недавно президент сообщил о планах передачи агентства в структуру Кабмина.
Дети и взрослые с инвалидностью, а также их опекуны нуждаются не только в медицинских, но и в образовательных услугах и достойном трудоустройстве. Инвалидность — это не только медицинское, а, в первую очередь, социальное эволюционирующее понятие, возникающее при сочетании негативных стереотипов, предрассудков и недоступности среды. Данное определение основано на Конвенции о правах инвалидов и социальной модели инвалидности, о необходимости перехода на которую упоминал президент в своем послании Олий Мажлису 29 декабря.
Как улучшить систему соцзащиты?
Учитывая нынешние бюджетные возможности в сфере социальной защиты, рекомендуется разработать национальную комплексную стратегию социальной защиты и объединить все её функции в рамках единого государственного координационного механизма.
Также необходимо разработать скоординированную правовую базу с законодательным определением социальной защиты, а также политическую основу для создания единой структуры социальной защиты.
Создание такого органа не есть сама цель, а лишь средство достижения цели — построения единой комплексной системы социальных пособий и услуг посредством выявления индивидуальных потребностей уязвимых групп на самых низовых уровнях. Без этого невозможно добиться эффективности распределения социальной помощи, расширить охват её получателей и вывести их из бедности.
Необходимо решить проблему фрагментированности и несогласованности деятельности различных министерств и ведомств, наделенных функциями соцзащиты. Нужно осуществлять единый контроль над соблюдением профессиональных стандартов социальных работников, а также регулярный сбор данных о получателях социальных пособий и услуг необходимы для проведения глубоких анализов и исследований для повышения эффективности социальной политики. Для начала было бы целесообразно провести анализ госрасходов на социальную защиту, чтобы оценить результаты и эффективность существующих разрозненных программ.
Единый госорган социальной защиты не должен напоминать некую подведомственную структуру как Агентство медико-социальных услуг при Минздраве. Наоборот, он должен стать единой надведомственной структурой со статусом министерства (например, Министерство социальной защиты населения) с консолидацией всех функций социальной защиты и междисциплинарной профессиональной командой экспертов. Важно разработать дорожную карту предлагаемой реформы социальной защиты в целях консолидации функции социальной защиты в едином ведомстве с прогрессивной оценкой результатов с помощью конкретных индикаторов оценки реформы.
