Несмотря на большую организационно-правовую работу по противодействию коррупции, принятие массива правовых актов и создание специальных структур, победить коррупцию в Узбекистане не удаётся.

В последние годы приняты указ президента «О мерах по дальнейшему совершенствованию системы противодействия коррупции в Республике Узбекистан», указ президента «О дополнительных мерах по совершенствованию системы противодействия коррупции в Республике Узбекистан», закон «О противодействии легализации доходов, полученных от преступной деятельности, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения», закон «О противодействии коррупции», были созданы Специальная государственная комиссия по выработке мер, направленных на повышение эффективности деятельности в сфере противодействия коррупции, и Агентство по противодействию коррупции — специально уполномоченный госорган, ответственный за формирование и реализацию госполитики в сфере предупреждения и противодействия коррупции, подчиняющийся президенту и подотчётный палатам Олий Мажлиса, который в настоящее время занимается разработкой Национальной стратегии противодействия коррупции на 2021−2025 годы.

Однако нужно иметь ввиду, что эффективный антикоррупционный механизм — это не только специальные антикоррупционные институты (антикоррупционное ведомство, антикоррупционная экспертиза). Прежде всего это подразумевает современные институты публичного права, присущие правовому государству, которые суммарно создают антикоррупционную институциональную среду. Вот эти институты:

  • административные процедуры — надёжная связанность административных органов в процессе применения власти;
  • административная юстиция — надёжный судебный контроль правомерности решений и действий административных органов;
  • государственная служба — кадровая политика, основанная на достоинствах и заслугах, обеспечивающая выдвижение вперёд лучших и наиболее способных, а также отсев недостойных;
  • качественное нормотворчество на основе оценки регуляторного воздействия (ОРВ) — качественная подготовка законопроектов, иных регуляторных мер, оценка результатов и последствий и постоянное совершенствование правового регулирования;
  • современное умное государственное управление.

Если указанные институты выстроены и функционируют правильно, коррупционные риски снижаются до минимума. И тогда их нетрудно держать под контролем за счёт специальных антикоррупционных институтов. Но если в этих основополагающих институтах нет уверенности, то нельзя рассчитывать и на успех антикоррупционной политики.

Все эти направления включены в повестку дня реформы: отражены в стратегических и программных документах (Концепция административной реформы, Концепция совершенствования нормотворческой деятельности, государственные программы реализации Стратегии действий 2017−2021).

Коротко осветим достигнутые рубежи, возможности и перспективы развития по каждому направлению.

Административные процедуры

Самое главное — принят и вступил в силу закон «Об административных процедурах» (ЗАП). К сожалению, как показали исследования, закон не исполняется.

Но тем самым вскрылись фундаментальные пороки правоприменительной практики и правовой системы в целом. Беспрецедентное явление в истории нашей правовой системы: ЗАП тотально и повсеместно был проигнорирован всеми правоприменительными органами страны, включая суд.

Благодаря своему уникальному реформаторскому потенциалу ЗАП стал лакмусовой бумажкой, выявившей реальную готовность отечественной правовой системы к кардинальным изменениям. Оказывается, бюрократическая инерция при попустительстве суда вполне способна практически полностью блокировать действие прогрессивного закона. Тут есть над чем задуматься.

Конечно, работа по имплементации проделана плохо. Не проведена на должном уровне переподготовка госслужащих и судей. Не были вовремя разработаны справочные и методические материалы. Эти недоработки сейчас исправляются.

В текущем году при поддержке ПРООН написано Пособие по применению ЗАП для госслужащих. Подготовлен научно-практический комментарий к ЗАП. Обе работы написаны доступным языком и при этом с учётом передового зарубежного опыта. Сейчас они готовятся к опубликованию и в ближайшее время будут изданы.

Параллельно экспертной группой Минюста подготовлен проект новой редакции ЗАП. Устранены недостатки действующей редакции, сняты проблемные вопросы, которые остались со времени прошлой законотворческой кампании. Проект закона размещён в интернете и открыт для обсуждения до 3 марта.

Минюстом готовятся серьёзные меры по систематизации (будут охвачены более 90 законов и 500 подзаконных НПА) и переподготовке кадров юридических служб госорганов. Эта работа планируется на 2021 год.

Но всё-таки важно обратить внимание на то, что никакие недостатки действующей редакции или недоработки по части имплементации ЗАП не объясняют и не оправдывают тотальное пренебрежение к нему, которое продемонстрировали наши правоприменители.

Исследования, которые провёл Центр международно-правовых исследований и сравнительного публичного права УМЭД в 2019 году в рамках контрольно-аналитической деятельности Сената, показали, что юридические службы административных ведомств и хокимиятов не переподготовлены, не обучены применять ЗАП и даже плохо осведомлены о новом законе.

По данным Верховного суда, административные суды применили ЗАП всего 24 раза из более чем 4000 рассмотренных споров. При этом соразмерность — ключевой принцип административной процедуры — не была проверена ни разу. Известно, что в некоторых очень резонансных делах ЗАП не был применён, несмотря на настойчивые требования заявителя, ни в одной из трёх инстанций административного суда.

Здесь мы выходим на проблему другого важного направления работы: реформирование законодательных основ нормотворческой деятельности.

В целом, давая научную оценку новой редакции закона «О нормативно-правовых актах» (ЗНПА), необходимо отметить, что он, в отличие от ранее действовавшего закона, значительно расширил предмет регулирования: помимо собственно нормативно-правовых актов, в нём значительное внимание уделяется процедуре нормотворческой деятельности, т. е. порядку планирования, подготовки, принятия нормативно-правовых актов, их исполнения, мониторинга и оценки воздействия.

Такое расширение предмета вполне оправдано с учётом задач, определённых Концепцией совершенствования нормотворческой деятельности. Вместе с тем, такое существенное расширение предмета закона значительно повышает сложность законопроектной задачи, требует соответствующего научного обоснования.

1. Необходимо подвести современную научную базу под нормотворческую деятельность, учитывать доктрину правового государства. Этого требуют задачи, которые поставлены руководством страны в концептуальных выступлениях и документах. В новой правовой основе нуждаются наша растущая экономика, инвестиционный климат и население, которое верит провозглашённым лозунгам о приоритете интересов человека.

2. Необходимо учесть научные основы нормотворческой деятельности и регуляторной политики, а также лучшего мирового опыта в этой области.

3. Новая редакция ЗНПА призвана решить главную проблему, которая была прекрасно проиллюстрирована проблемами исполнения ЗАП. Это взаимосвязанные вопросы: правоприменение и правотворчество.

Если административный орган, а тем более суд, может по собственному произволу применить или не применить действующий закон, значит, серьёзная фундаментальная проблема таится в самом механизме правового регулирования.

Если закон оказывается лишённым прямого действия, поскольку правоприменители предпочитают применять более привычные подзаконные НПА, даже несмотря на то, что они не соответствуют новому закону, значит, есть серьёзная проблема в самом механизме правового регулирования.

Давайте признаем: эти проблемы появились не вчера и не позавчера! Ещё на закате советской эпохи, во времена перестройки, видные правоведы отмечали те же самые проблемы в правовой системе, которые мы пытаемся решать сегодня.

Закон, лишённый прямого действия, засилие подзаконного регулирования, ведомственных циркуляров, практик и обыкновений, отсутствие реальной защищённости прав граждан и юридических лиц при безупречных лозунгах и идеалах — всё это было свойственно правовой системе прошлой эпохи и, увы, сегодня мы всё ещё боремся с инерцией её отживших институтов.

Чтобы покончить с пренебрежением к закону, утвердить подлинное верховенство закона, реально гарантировать гражданам правовую определенность и безопасность, необходимо закрепить как в ЗАП, так и в ЗНПА новое содержание принципа законности и соответствующие механизмы, обеспечивающие его исполнение.

Принцип законности должен включать следующие элементы:

— основанность на законе (или оговорка закона) — для любого властного административного вмешательства должна быть законная основа. Соответственно, если нет основания в законе, вмешательство не правомерно;

— верховенство закона — административным органам и суду запрещается применять подзаконные НПА в части, не соответствующей закону;

— запрет отклонения — правоприменителям запрещается отклоняться или уклоняться от требований закона. Они обязаны применять действующий закон в полноте его нормативного содержания и не имеют право фрагментарно или выборочно применять нормы законодательства.

Вот это должно быть закреплено в новой редакции ЗНПА. Очевидно, что одних этих принципов хватило бы, чтобы запустить ЗАП в работу. У правоприменителя просто не осталось бы иного выбора, кроме применения закона. А это и есть путь к обеспечению прямого действия законов.

В связи с этим необходимо также отметить, что со времён первой законотворческой кампании по принятию ЗАП одним из проблемных вопросов был и остаётся вопрос принципов административных процедур. Так, в 2007 году депутаты Законодательной палаты исключили практически все инновационные принципы административных процедур из законопроекта, внесенного правительством.

Спустя 10 лет, в 2017 году, большинство предложенных принципов удалось сохранить, и теперь они есть в действующей редакции ЗАП. Но согласия и единомыслия относительно того, какие именно принципы административных процедур должны быть отражены в ЗАП, среди лиц, поддерживающих реформу, по-прежнему нет. В связи с этим полагаю, что необходимо внести ясность в вопрос принципов, чтобы обеспечить единство подхода к решению этого вопроса в новой редакции ЗАП.

Полагаю также, что этот вопрос нужно решить окончательно и бесповоротно. Если мы хотим преодолеть устойчивые системные пороки правоприменительной практики, мы должны начать её системную институциональную перестройку. И начать её следует с закрепления полного перечня переходных принципов административных процедур в новой редакции ЗАП.

Эти принципы станут основополагающими правообразующими ориентирами в большой работе над реформированием институтов правоприменения в нашей стране: от принципов к процессуальным механизмам и новым институтам административно-правовой деятельности.

Чтобы новые законы работали, необходима эффективная система административной юстиции, которая сможет заставить административные органы перейти на новые рельсы — применять новые принципы и институты. Историческая практика правовых государств мира свидетельствует о том, что без административной юстиции успех реформы государственного управления невозможен.

В сфере административной юстиции — несмотря на формальное проведение реформы (создание административных судов, принятие КоАС) — убедительного результата пока нет. Административные суды ещё не стали полноценной административной юстицией. И, видимо, потребуются годы на то, чтобы взрастить новое поколение судей и укрепить административные суды.

Ускорить достижение результата реформы административной юстиции позволяет развитие системы досудебного административного обжалования (т. е. системы административной юстиции внутри публичной администрации!).

Здесь мы снова обращаемся к ЗАП. Процедура рассмотрения административных жалоб в заседании, т. е. по квазисудебной формальной процедуре, позволяет эффективно решать большую часть административных споров, не доводя дело до суда.

Главное, что это позволит в ближайшей перспективе существенно повысить правовую защищённость заинтересованных лиц, решать проблемы граждан и субъектов предпринимателей на основе ЗАП. Конечно, это потребует серьёзной подготовки: создания соответствующих оргструктур административного обжалования и подготовки кадров. Мною подготовлено проектное предложение по разработке соответствующих механизмов. При надлежащей поддержке эта работа может быть выполнена в течение двух лет.

Следующее ключевое направление реформы: государственная служба

Даже лучшие административные процедуры не будут работать без квалифицированных профессиональных кадров. Ещё в 2018 году рабочей группой Минюста был подготовлен проект закона «О государственной службе». Законопроект отличался совершенно новым подходом к реформе. Были предложены принципиально новые решения целого ряда ключевых проблем государственной службы.

В основу законопроекта была положена оригинальная модель, разработанная экспертами Центра поддержки предпринимательства, позволяющая:

  • гармонично совместить в переходный период элементы карьерной и должностной модели государственной службы;
  • обеспечить планомерное взращивание в среднесрочном периоде (5 лет) новой карьерной государственной службы в недрах существующей системы и поэтапный отсев некомпетентных, не способных к изменению и росту;
  • принципиально изменить подход к присвоению квалификационных рангов (от должностного принципа к принципу карьеры — не занимаемая должность определяет ранг, а, наоборот, ранг открывает путь к занятию должности);
  • в ней предложен совершенно новый институт — Национальный кадровый резерв, не списочный, как принято понимать, а новый организационно-правовой механизм подготовки и переподготовки кадров карьерной госслужбы.
  • предусмотрены механизм карьеры, правовые гарантии, в том числе в увязке с административными процедурами, а также заложены антикоррупционные механизмы.

Необходимо принять закон о госслужбе и запустить реформу. Агентству развития госслужбы (АРГОС) без нового закона просто нечего делать. Ведь оно замысливалось как уполномоченный орган для новой системы госслужбы, а в действующей системе ему просто нет места (ведь вся нынешняя госслужба управляется по ведомственному принципу и в агентстве не нуждается).

Касательно ОРВ и умного управления, есть главный вызов — эта работа должна вестись централизованно и с глубоким знанием дела. Пока достигнуты лишь некоторые подвижки в части ОРВ. Умное управление остаётся скорее мечтой, чем реальностью.

Следует иметь в виду, что эти системы смогут заработать в полную мощь только при безусловной политической воле и жёсткой вертикали реализации реформы при чёткой координации с другими направлениями реформы, прежде всего, с реформой госслужбы. Пожалуй, здесь усилий надо даже больше, чем в случае с реформой административных процедур.

С другой стороны, единая вертикаль управления реформой способна служить реализации всех направлений админреформы. Полагаю, потребуется разработать и принять базовый закон «Об основах государственного управления», который закрепит и сведёт в единую систему все современные институты качественного регулирования и умного управления.

Мнение автора может не совпадать с мнением редакции.