Сносы исторических зданий, а также вырубка зелёных зон под новые застройки вызывают протесты жителей столицы, так как часто сопровождаются незаконным изъятием земель и нарушениями градостроительного законодательства. Тем не менее, не всегда аргументы о нарушениях градостроительного законодательства приводят к пересмотру подобных решений, так как в самом законодательстве много противоречий и пробелов.
Безусловно, противоречия в градостроительном законодательстве, нормах и правилах являются проблемой, их необходимо пересмотреть, гармонизировать, ведь многие из них принимались давно — ещё в советское время — и уже устарели. Но и само градостроительное законодательство, прежде всего, определяет, как строить, но не детализирует случаи, когда строительство недопустимо.
В интервью «Газете.uz» юристы Ильхом Азизов и Умида Хакназар делятся мнениями о правовых решениях острой общественной проблемы — изменении исторически сложившихся жилых массивов центральной части Ташкента, так называемых массивов «Ц» («Марказ»).
Почему вообще происходит изъятие земель для целей точечной застройки
Ильхом Азизов: Во-первых, нет чёткого определения собственника земли. Это относится как к землям населённых пунктов, так и к землям сельскохозяйственного назначения. Сложилось неоправданно расширенное понятие «государственная земля», хотя государственные органы не всегда являются собственниками земли, в тех случаях, когда это касается земли как «общенационального богатства»; они лишь должны добросовестно администрировать земельные ресурсы на основе доверительного управления.
Во-вторых, отсутствует обязательное зонирование всей территории как городов, как и всей республики. Во многих государствах земли подразделены на зоны, например, жилые и селитебные, промышленные, сельскохозяйственные, лесные, горные
Вместо «зонирования» у нас доминирует институт «категории земли», который является более общим, широким понятием. На самом деле «кaтeгopирование зeмeль» — этo систeмa их клaccификaции с учётом цeлeвoго нaзнaчeния, где кaждoй кaтeгopии соответствует свой рeжим иcпoльзoвaния.
Понятие «кaтeгopия земель» должно дополняться понятиями «зонирование территорий», «цeлeвoe нaзнaчeниe зeмeль» и «вид разрешённого использования земли», которые как раз недостаточно чётко определены или отсутствуют в нашем законодательстве. Например, понятие «вид разрешённого использования» призвано уточнять целевое назначение земли и должно способствовать более детальному зонированию земель.
А существующие у нас сегодня абстрактные и укрупнённые критерии «категорирования» земель не способствуют сохранению качественной окружающей среды и провоцируют конфликты.
В-третьих, существует конфликт интересов, когда решения/разрешения на изъятие земли/имущества принимают исполнительные органы власти. Если исходить из смысла статьи 55 Конституции Республики Узбекистан, то подобные решения должны приниматься представительными органами власти, такими как парламент и кенгаши народных депутатов. Этот принцип уже нашёл отражение в постановлении Кабинета министров от 16 ноября 2019 года №911.
И ещё один важный конституционный принцип, заложенный в статьях 19, 36 и 53 Конституции, который пока не нашёл воплощения в имплементирующих законах, — о том, что изъятие земли и имущества граждан государством в общественных интересах может производиться только в судебном порядке и по итогам справедливой материальной компенсации.
В чём разница между государственными и общественными нуждами в изъятии земли
Ильхом Азизов: Согласно статье 55 Конституции Узбекистана, земля является общенациональным богатством, подлежит рациональному использованию и охраняется государством. Это общепринятая доктрина, действующая во всём мире, где государство «охраняет» это имущество и «управляет» им.
В Узбекистане же произошло искажение смысла этой статьи: во многих актах законодательства понятие «общенациональное» дополнилось понятием «государственное» как тождественным, хотя это разные субъекты — народ и государство. И эта проблема остаётся пока не решённой.
Кроме того, в статье 37 Земельного кодекса предусмотрено, что организации, заинтересованные в изъятии земельных участков для строительства предприятий, зданий и сооружений, обязаны согласовать с землевладельцами, землепользователями и арендаторами, а также, соответственно, с хокимом района, города, области либо Кабинетом министров место размещения объекта, размер и условия отвода участка с учётом обеспечения комплексного развития территории.
Проблема в том, что в законах Узбекистана нет определения субъектов, являющихся землевладельцами и землепользователями, хотя их права и обязанности регулируются, в том числе и Земельным кодексом, поэтому не ясно, должен ли хоким спрашивать разрешения жителей, например, Сambridge Residence, если в соответствии со статьёй 37 Земельного кодекса какая-то организация подаст заявку на точечную застройку на этой условной территории.
То есть, Земельный кодекс не создал механизмов для защиты или учёта мнений коллективных субъектов, таких как квартировладельцы многоэтажных домов жилых массивов. Отсутствуют понятия завершенного архитектурного или жилого массива.
Строительство новых многоэтажных объектов внутри жилого массива на Ц1. Фото: Умида Хакназар. Ноябрь 2020 года.
Роль государственных органов в распоряжении землёй
Умида Хакназар: Роль государства — это прежде всего роль регулятора, стоящего на защите общественных интересов, чтобы земля использовалась без ущерба окружающей среде, жизни и здоровью граждан и без нарушений прав человека.
Понятия «интересы общества» и «интересы государства» даны в Градостроительном кодексе. Кодекс содержит множество разумных положений и правил, к примеру о том, что:
- интересами общества в области градостроительства являются недопущение вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду (статья 4 Градостроительного кодекса). Та же статья говорит о праве каждого гражданина «на благоприятную среду жизнедеятельности»;
- интересами государства в области градостроительства являются обеспечение условий для устойчивого развития населённых пунктов и межселенных территорий, функционирование государственных систем инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, сохранение природных ресурсов, охрана объектов культурного наследия, а также недопущение конфликта интересов (статья 4).
Очевидно, что все перечисленные в кодексе интересы государства, безусловно, также являются и интересами общества. Однако эти понятия разделены и используются как два отдельных.
Также в статье 4 кодекса предусмотрено, что «в случае если градостроительная деятельность противоречит интересам общества, государства, юридических и физических лиц, то такая деятельность должна быть прекращена». То есть при ухудшении среды жизнедеятельности застройка должна быть прекращена.
Но в законе не определён административный орган, имеющий полномочия прекратить такую деятельность. А обращение в суд в таких случаях может оказаться неэффективным ввиду сложности и длительности судебного процесса. Получается, что административные органы самоустранились, оставив граждан наедине с квалифицированными оппонентами.
Конфликт интересов населения жилых массивов и бизнеса
Умида Хакназар: К основным проблемам относятся: массовая передача свободных городских территорий под различные коммерческие объекты, не всегда отвечающие сложившемуся городскому планированию и объективным общественным интересам, и ещё более массовое переустройство жилых помещений под нежилые. Эти два тренда усилились в последние годы с ростом вовлечения граждан в предпринимательскую деятельность.
Нам действительно нужно широкое участие населения в предпринимательстве. Но, как всегда, во всём нужен здравый смысл — нельзя все жилые помещения на первых этажах перевести в нежилые.
Государству необходимо определиться в том, где лежит линия «водораздела», какие и где есть критерии и пределы допустимого. Мы же не можем превратить весь Ташкент в один большой многоэтажный кластер с бесконечными рядами торговых точек, заведений общепита и мусорных баков. Ведь кроме коммерции существуют потребности нации в здоровье, образовании и культуре.
Улица Садыка Азимова. Фото: Умида Хакназар. Ноябрь 2020 года.
Более того, с перепрофилированием квартир под коммерческие объекты меняется внешний архитектурный облик зданий, когда-то изначально соответствовавший архитектурным проектам с учётом соответствующего временного периода, господствоваших в нём художественно-эстетических приёмов и замысла авторов, потребностей, связанных с климатом и множества других факторов. И надо не забывать, что архитектурные объекты защищены авторским правом.
К сожалению, многообразие архитектурных жилых ансамблей Ташкента в результате свободы перепрофилирования и отсутствия охраны архитектурных проектов замещается на многоголосую эклектику и влечёт к их обесцениванию, а дальнейшем будет провоцировать те же контролирующие органы к приведению всего этого «в порядок» путём дальнейшей реконструкции или сноса.
Должно быть жёсткое регулирование пределов допустимого изменения завершённых архитектурных проектов. И это касается не только предпринимателей, размещающихся в многоэтажных жилых домах, но и самих жителей домов. Представьте, себе, что произойдёт с Ташкент-Сити, если не контролировать желающих пристроить к офису или квартире полезное пространство или выдвинуть балкон.
О справедливости строительства нежилых зданий во дворах жилых домов
Ильхом Азизов: Действительно, строительство нежилых зданий в жилой зоне разрешено Градостроительным кодексом. Кодекс предусматривает, что в жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных, встроенно-пристроенных или пристроенных объектов социального и культурно-бытового назначения, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, промышленных, коммунальных и складских объектов, для которых не требуется установление санитарно-защитных зон и деятельность которых не оказывает вредного воздействия на окружающую среду.
При этом ШНК 2.07.01−03 предусматривает, что не допускается размещение объектов между многоквартирными жилыми зданиями завершённого микрорайона, за исключением специальных зданий и сооружений (спортплощадок, игровых площадок для детей, временных стоянок для автомобилей).
Кодекс предусматривает правила «строительства между домами»,
Сколько жилых помещений можно переводить в нежилые
Ильхом Азизов: Необходимо установить количественные критерии в Жилищном кодексе. Согласно кодексу, размещение в жилом помещении многоквартирного дома предприятий, учреждений и организаций допускается только после перевода в установленном порядке такого помещения в нежилое. Таким образом, если соблюдены формальные критерии и помещение переведено в нежилое, то вроде бы и порядок соблюден.
Однако возникает вопрос о количественном критерии — сколько объектов определённой категории (в которую перевели объект) можно разрешить? Скажем, перевели квартиру на первом этаже из жилого фонда в нежилой, например, в кафе или магазин. А сколько кафе или магазинов можно разрешить разместить в переоборудованнх квартирах? Какую нагрузку по инженерной инфраструтуре можно допустить, какой поток населения и транспорта на определённую площадь территории допустим?
У нас существует категорийный список, в котором перечислены объекты, строительство которых запрещено или разрешено на территории жилых массивов. Наше законодательство также устанавливает перечни видов деятельности, разрешённых для размещения в нежилых помещениях многоквартирных домов, но, опять-таки, в них отсутствуют количественные критерии и учёт их суммарного эффекта.
Умида Хакназар: Сегодня в суде не докажешь, что нельзя строить, например, отель. Нет и ограничений для строительства на одном участке сразу двух отелей или даже трёх. Как отмечалось выше, нет количественного критерия. Вдоль улицы Садыка Азимова на первых этажах домов растет количество кафе, офисов и кофеен, в том числе передвижных. А что произойдет, если под всеми домами внутри дворов построят кафе, а все тротуары займут кофейни на колесах?
Пивной магазин на колесах на улице Узбекистон овози напротив Республиканской детской библиотеки. Октябрь 2019 года. Фото: «Газета.uz».
В законодательстве должны были определены не только тип объекта, но и его мощность, а также суммарный эффект и установлены ограничительные квоты на количество заведений определенного профиля в жилом массиве.
Но складывается такое ощущение, что органы, получившие контрольные функции в этой сфере, забыли про то, что, кроме бизнеса, есть интересы и права граждан на благоприятную природную среду, свободную от торговли и толп граждан, на места семейного и детского отдыха после трудовой дня или учебы.
Для этого среду жизнедеятельности человека необходимо зонировать. Нужно определиться с разделением жилых, деловых и торгово-развлекательных зон, так как деловые и торговые зоны (даже точечные, когда их количество переходит объективные критерии количества) притягивает вторичную сферу услуг и досуга для транзитных посетителей и этим создают конфликт с интересами резидентов жилой зоны.
Заставленная машинами улица Узбекистон овози . Фото: Умида Хакназар. Ноябрь 2020 года.
Можно уповать на то, что при рыночной экономике сам спрос и отрегулирует их количество, но в этом случае количество точек общественного питания или магазинов будет ограничено лишь количеством всех имеющихся квартир на первых этажах всех жилых домов отдельного массива.
Самоустранение государства в этом вопросе пагубно, так как разрушает среду комфортного проживания граждан. И в этом вопросе государство проявляет строгость. К примеру, Жилищный кодекс не допускает «перевод пригодного для проживания жилого помещения в нежилое, кроме исключительных случаев по решению хокимов районов и городов — в порядке, установленном Кабинетом министров Республики Узбекистан».
Ясно, что жилые помещения имеют планировку и инженерную инфраструктуру, не приспособленную к коммерческому использованию. Переоборудование таких помещений влечёт нарушение инженерных сетей, коммуникаций и территорий, возрастание нагрузки на них за счёт интересов и прав жильцов.
Речь идёт не только о коммунальных услугах, но в большей степени о нагрузке на окружающую среду и негативном влиянии на здоровье населения за счёт увеличенного человеческого и транспортного потока, эмиссии шума, вибраций, светового загрязнения, электромагнитного излучения, выбросов загрязняющих веществ в воздух и другого загрязнения.
Как учитываются требования и определяется «исключительность» случая
Ильхом Азизов: Существующий порядок предусматривает, что проект предполагаемого переустройства, перепланирования и приспособления нежилого помещения для иных целей должен быть согласован с органами противопожарной охраны, проектной организацией, органами по архитектуре и градостроительству и органами государственного надзора за соблюдением архитектурно-градостроительных норм и правил (пункт 10 Положения о порядке использования нежилых помещений в многоквартирных домах и пункт 7 списка IV категории (локальное воздействие на окружающую среду) приложения №1 к постановлению Кабинета Министров от 07.09.2020г. №541). Вроде бы все главные органы перечислены, но среди указанных органов нет органа, уполномоченного проверять совместимость деятельности в новом нежилом помещении с градостроительными нормами и возрастающей нагрузкой на окружающую среду.
Умида Хакназар: В законодательстве есть и другие критерии, но они очень размыты, например, не допускается размещение в нежилых помещениях, переведённых в установленном порядке из жилых помещений (бывшие квартиры), и в переоборудованных подвальных и полуподвальных помещениях объектов, эксплуатация которых может привести к физическому и химическому загрязнению территории и воздуха жилой среды, к нарушению нормальных условий жизнедеятельности проживающих в доме лиц, в том числе размещение следующих видов предприятий и организаций: […] «общественного питания с числом посадочных мест, не предусмотренных проектной документацией при строительстве дома, а также эксплуатируемые позднее 23 часов вечера (рестораны, кафе, ночные клубы и бары, дискотеки)». Это разумные правила о том, что число посадочных мест должно ограничиваться проектом дома. Однако многие квартиры переоборудуются даже в условиях отсутствия изначального проекта на этапе строительства.
Как должна учитываться нагрузка на инфраструктуру
Умида Хакназар: Строительство высотных домов, школ и поликлиник (которых поблизости очень много), должно учитывать обеспеченность населения эвакуационными площадками и путями для свободного проезда пожарных машин, карет скорой помощи и эвакуационных автобусов.
Ильхом Азизов: Несмотря на то, что Градостроительный кодекс содержит огромное количество ссылок на «социальную инфраструктуру» и понятия социальной инфраструктуры межрегионального, регионального и межселенного значения соответствующей территории, в законодательстве нет должного разъяснения этих понятий. В статье 6 Градостроительного кодекса содержится перечень этой инфраструктуры: жилые, общественные, производственные здания и сооружения, места отдыха, культурно-зрелищные учреждения и другие объекты. То есть речь идёт обо всех категориях объектов, которыми пользуются граждане.
Закон «Об охране природы» требует установления предельно допустимых норм нагрузки на окружающую природную среду при формировании территориально-производственных комплексов, развитии промышленности, сельского хозяйства, строительства и реконструкции городов, других населённых пунктов. Устанавливаются ли эти нормы при застройке уже существующих населённых пунктов и жилых массивов на практике и как выполняются?
Местные органы государственной власти и управления, предприятия, учреждения, организации, отдельные лица обязаны принимать меры по предупреждению и устранению вредного производственного шума, вибрации, воздействия электромагнитных полей и других факторов, оказывающих вредное физическое воздействие (статья 43 закона «Об охране природы»). Соблюдается ли это? Всё чаще — нет. При размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, расширении и техническом перевооружении, эксплуатации и ликвидации предприятий, сооружений и других объектов должны выполняться требования экологической безопасности, предусматриваться мероприятия по охране природы.
Центр города — это культурно-образовательная часть города и именно таким объектам должен отдаваться приоритет. Нужно предпринять меры, чтобы центр города не превратился в один сплошной питейно-развлекательный ряд, как это случилось на многих улицах. В центральной части города не может бесконечно продолжаться перевод жилых помещений под нежилые, так как имеющаяся инфраструктура (коммуникации) не способна выдержать растущий поток посетителей из других районов.
Защитите зелёные зоны!
Ильхом Азизов: В законодательстве нет определения зелёных зон городов, хотя само понятие многократно используется и в Земельном кодексе, и в законах «О лесе», «Об охране и использовании животного мира», «Об охраняемых природных территориях». Так, статья 5 Земельного кодекса относит в компетенцию городских властей (хокимов) право на «изъятие из всех земель, за исключением особо ценных продуктивных орошаемых земель, земель природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения, земель пригородных и зелёных зон городов, опытных полей научно-исследовательских организаций и учебных заведений, покрытых лесной растительностью, — независимо от размеров».
Таким образом, такой термин, как «зелёная зона городов» упоминается в законодательстве, но его определения во всём законодательстве нет, кадастра зелёных зон населённых пунктов тоже нет. При этом, согласно Земельному кодексу, у исполнительных органов нет права на изъятие земель зелёных зон, то есть при выдаче разрешения на изъятие зелёной зоны под застройку хокимияты фактически нарушают Земельный кодекс.
Жители Республики Узбекистан имеют право на проживание в благоприятной для их здоровья и здоровья будущих поколений природной среде, охрану здоровья от неблагоприятных воздействий окружающей среды. Это обеспечено статей 54 Конституции, установившей, что использование имущества не должно причинять ущерб экологической среде, нарушать права и охраняемые законом интересы граждан, юридических лиц и государства.
Что касается зелёных зон, то, согласно статье 66 Земельного кодекса, земли, занятые лесонасаждениями в городах (зелёные зоны) предназначаются для организации отдыха населения, улучшения микроклимата, состояния атмосферного воздуха, санитарно-гигиенических условий города. Территории дворов жилых домов, даже если не заняты лесонасаждениями, также относятся к зелёной зоне и могут использоваться для организации спортивных площадок и других нужд.
Об определении «других нужд», под которые могут использоваться зелёные зоны
Ильхом Азизов: В Земельном кодексе оно отсутствует. Подобные «размытые» определения дают возможность для разного толкования, в том числе нарушающего изначальные цели статьи.
Также следует отметить, что отсутствует разделение между «зелёными парками» и «парками аттракционов». Зелёные парки без кафе, аттракционов и развлекательных и спортивных функций просто необходимы в городских условиях, особенно в жилых районах с высокой плотностью застроек и населения.
Как известно, зелёные насаждения выполняют санитарно-гигиеническую, архитектурно-эстетическую, эмоционально-психологическую и другие функции в формировании городской среды. При нашем жарком, сухом и пыльном климате, зелёные зоны — это не просто архитектурно-эстетические предпочтения, это санитарно гигиеническая необходимость.
Таким образом, основной задачей градостроительной политики должно быть наряду с созданием развитой системы ландшафтно-рекреационных территорий достижение нормативной озеленённости в городской застройке, а также нормативной обеспеченности зелёными насаждениями общего пользования.
Умида Хакназар: Концепция города Ташкента и других городов республики должны основываться на «зелёном городе». За зелёными парками должен быть закреплен статус заповедника, что позволит не допустить продажу таких территорий на аукционах либо передачу под какие-либо застройки или с целью использования в других целях.
Кроме того, одним из важнейших законов, защищающих наши общенациональные права в этой сфере, является закон «Об экологическом контроле». В соответствии со статьёй 6 закона основные направления государственной политики в области экологического контроля — создание благоприятной окружающей среды для жизни и здоровья граждан, формирование и развитие системы экологического контроля. К объектам экологического контроля также относится «растительный мир»,
Работает ли это на практике
Умида Хакназар: Мы уверены, есть положительные примеры. Но есть взять массив Ц-1, то мы видим обратную ситуацию: на Ц-1 практически не осталось тихих зелёных зон. При этом застройка этого массива коммерческими и деловыми объектами продолжается, причём не только путём замещения или введения в оборот земель резерва, но и за счёт дворовых и уличных территорий.
Ильхом Азизов: Как уже отмечалось выше, одна из причин хаотичной застройки в центре города — отсутствие критериев зонирования территорий. Градостроительный кодекс содержит указание на цели зонирования, что оно «направлено на обеспечение благоприятной среды жизнедеятельности, защиту территорий от воздействия чрезвычайных ситуаций, предотвращение концентрации населения и производства, загрязнения окружающей среды». Однако самих правил зонирования и критериев определениях их границ недостаточно. Должен производиться учёт мультипликационных и вторичных эффектов. Предполагается, что инфраструктура рассчитана на определённое количество потребителей, и очевидно, что в жилых массивах нельзя строить коммерческие и административные здания без учёта этих ограничений.
Как нормы о зонировании решат проблему строительства нежилых зданий во дворах жилых домов
Умида Хакназар: Зонирование должно способствовать исключению хаотичного и непрофильного строительства и сократить вред окружающей среде. Например, Ц-1 — это некогда жилой массив, но происходит его трансформации в развлекательно-деловую зону. Здесь уже появились бизнес-центры, что влечёт за собой трансформацию жилой зоны в административную. Интересы жителей уступили интересам тем, кто прибывает суда работать и развлекаться. Это и есть конфликт интересов.
Мы не видим преимуществ новых массивов перед исторически более ранними. Нет и критериев допустимости застроек в разных массивах. Тем не менее, должны быть определены понятия «сформированной жилой зоны» или «завершённой архитектурной территории или ансамбля, проекта (жилого, административного, промышленного), которые не должны в последующем достраиваться путём дополнительной застройки и уплотнения. И их архитектурный облик как комплекс визуальных элементов должен быть защищён от нарушений.
Как изменить порядок выделения земельных участков для застройки в жилых массивах
Ильхом Азизов: Это проблема, решить которую очень сложно. Все земли в Узбекистане относятся к одной из восьми категорий, указанных в Земельном кодексе. Согласно статьям 9 и 23 Земельного кодекса, отнесение земель к категориям земельного фонда и перевод их из одной категории в другую передан хокимиятам, которые являются исполнительным органом.
И проблема здесь, во-первых, в том, что если исходить из того, что земля — это «общенациональное богатство», то вопрос её распределения на местном уровне должен решаться в независимых представительных органах власти, таких как территориальные кенгаши, а не в исполнительных органах, которые как раз призваны исполнять такие решения.
Во-вторых, ситуация, когда хокимият, принимающий решения по земле, сам же их исполняет, не отвечает принципу разделения властей.
Изменение категории земли производится в случаях изменения основного целевого назначения земель. В статье 64 Земельного кодекса указывается, что «возведение строений и сооружений на землях общего пользования разрешается только в соответствии с целевым назначением земель», но при этом определение «целевого назначения земель» отсутствует.
Умида Хакназар: Если говорить о строительстве во дворах многоквартирных домов, которое и вызывает наибольшее недовольство жителей, то эти коридоры между зданиями являются землями населённых пунктов и относятся к подкатегории зелёных зон согласно административному регламенту оказания госуслуг по выдаче разрешения на перепрофилирование и реконструкцию объекта.
Но есть случаи, когда государственные органы, идут на поводу у предпринимателей когда позволяют им перемещать свои торговые объекты к центральной части города, где имеется больший транзитный поток.
Ильхом Азизов: В действующем законодательстве нет детализации понятия «целевое назначение земель», хотя в статье 64 Земельного кодекса говорится, что «возведение строений и сооружений на землях общего пользования разрешается только в соответствии с целевым назначением». А статья 9 определяет, что «отнесение земель к категориям земельного фонда производится в соответствии с основным целевым назначением земель. Основное целевое назначение земель — установленные законодательством порядок и условия использования земель для конкретных целей, отражающиеся в земельно-кадастровой документации».
Земельный кодекс использует весьма укрупненные критерии целевого назначения земель: земли сельскохозяйственного назначения, земли населённых пунктов, земли промышленности и так далее. Более детальных критериев, закреплённых на уровне закона нет.
При этом, статья 64 Земельного кодекса относит площади, улицы, проезды, дороги, оросительная сеть, набережные и земли, используемые для удовлетворения культурно-бытовых потребностей и отдыха населения (лесопарки, парки, бульвары, скверы, а также земли арычной сети) к землям общего пользования населённых пунктов.
Такие земли общего пользования не закрепляются за конкретными юридическими и физическими лицами и находятся в непосредственном ведении органов государственной власти города, района. При этом кодекс устанавливает, что возведение строений и сооружений на землях общего пользования разрешается только в соответствии с целевым назначением земель.
Будет ли законным разрушение парка и строительство вместо него гостиницы? Ведь такое решение, несмотря на нарушение интересов проживающих там жителей, а значит в целом — интересов граждан и населения, может быть законным, так как в законодательстве не установлены необходимые критерии и ограничения. Но что такое целевое назначение земель в отношении «населенного пункта»? Как объективно определить, предусмотрено ли строительство административного корпуса по целевому назначению земли, если критерии отсутствуют? В законах нет прямого указания (если это не земля резерва), на то, что новое строительство должно быть рассчитано с учетом природоохранной нагрузки на все окружающие дома. Да и сами критерии природоохранной нагрузки не категоричны и не отражены на уровне законе, поэтому остаются в пределах толкования органов, не являющихся органами представительной власти.
Строительство многоэтажных нежилых или жилых зданий во дворах жилых домов по программе «Обод махалла»
Умида Хакназар: В законодательстве нет понятия землеотвода «под нужды махалли». По идее, если под махаллёй понимать традиционную историческую роль махалли в качестве местного сообщества жителей, проживающих в одном квартале и объединённых общими интересами и отношениями в форме взаимопомощи на добровольной основе, то роли государства в выделении бюджетных средств не должно быть в принципе никакой. Кроме того, в законодательстве нет определения «благоустройство территории», на что ссылается программа «Обод махалла». В результате происходит искажение. Когда приходит застройщик, он аргументирует свои действия тем, что территория жилого дома не благоустроена, и обещает привести её в «порядок». Но не благоустраивает территорию, а застраивает. Что значит «не облагорожено»? Критериев-то нет.
Вот, например, симптоматично, что Правила организации работ по благоустройству населенных пунктов так и именуются «с учетом современных архитектурно-градостроительных требований». То есть под благоустройством понимается строительство. Этот же документ среди объектов благоустройства перечисляет, наряду с множеством других объектов и мест общего пользования, также парки культуры и отдыха, лесные массивы, сады, бульвары, скверы.
Пункт 5 Правил организации работ по благоустройству населённых пунктов с учетом современных архитектурно-градостроительных требований определяет, что «проектная документация по благоустройству разрабатывается отделами строительства районов (городов)», а пункт 7 — что «контроль за осуществлением работ по благоустройству возлагается на территориальные органы по архитектуре и строительству». Однако на практике участия органов экологи и охраны окружающей среды в этом процессе нет.
Очевидно, что проблемы, связанные с хаотичным строительством и сносами, отражают системные проблемы и включают как устаревшие правила и пробелы в градостроительном законодательстве, так и более фундаментальные проблемы незащищённости прав собственности, отсутствия единой и последовательной политики по таким актуальным вопросам, как:
- Какими должны быть наши города и населённые пункты и чьим интересам служить, с учётом современных вызовов, связанных с изменением климата, экологической безопасностью, охраной здоровья граждан?
- Какими должны быть ключевые роли и функции государственных органов в процессе регулирования баланса между общественными интересами и интересами бизнеса?
Прошло почти 30 лет с момента распада СССР, но, кажется, что мы до сих пор не определились с направлением развития, как будто застряли в «переходе» от планово-распределительной системы управления к рыночным механизмам с независимой судебной системой.
Давно пора выходить из замкнутого круга неэффективных решений и ручного управления к системным реформам, когда ответы на вышеперечисленные вопросы будут четко и ясно отражены в законодательстве и применяться в интересах всего общества. На данном этапе хотелось бы более активного и компетентного участия законодателей в процессе реформирования.
