Ответ Минюсту о проблемах регистрации ННО

Выражаем искреннюю признательность Министерству юстиции за оперативный ответ на нашу статью «Регистрировать нельзя отказать», опубликованную 27 января. Мы также получили письменный ответ министерства от 3 февраля на наше обращение с просьбой предоставить ответы на вопросы, озвученные инициативными группами в предыдущей статье.

Реформы по снижению госпошлин для регистрации ННО, сокращению сроков рассмотрения, а также запуску веб-портала e-ngo.uz показывают серьезные намерения правительства поддержать институты гражданского общества, это отрадно. Вместе с тем, мы не можем отрицать того, что наряду с процессом либерализации третьего сектора в нашей стране все еще создаются искусственные барьеры и препоны при регистрации ННО.

Для подтверждения наших аргументов предоставляем анализ двух конкретных кейсов самоинициативных групп, согласившихся раскрыть все подробности их многократных и неуспешных попыток регистрации ННО.

Много ли у нас самоинициативных ННО?

Для начала важно отметить, что предоставленная Министерством цифра — 10 тысяч ННО — требует пояснения, чтобы составить представление о действительном количестве ННО в нашей стране. Так, согласно аналитическому докладу Независимого института по мониторингу формирования гражданского общества (НИМФОГО) за 2018 год данная цифра включает в себя региональные отделения республиканских ННО, профсоюзов, движений, а также подразделений политических партий, что по сути являются созданными по инициативе или при участии государства организациями (ГОНГО, GONGO), или же системообразующими ННО.

Например, исходя из данных НИМФОГО в 2018 году в республике было зарегистрировано 839 политических партий, также относящихся к категории ННО. Но всем нам хорошо известно, что на сегодняшний день зарегистрировано всего 5 политических партий, а остальные являются их региональными подразделениями.

Похожая ситуация наблюдается и с системообразующими ННО. К примеру, у Комитета женщин Узбекистана насчитывается свыше 200 областных, городских и районных отделений, и каждое из них считается отдельным ННО. Совокупное количество региональных подразделений таких системообразующих ННО, как фонд «Махалла», Союз молодежи, Общество Красного полумесяца Узбекистана, Общество инвалидов может превышать 800 единиц по всей республике.

В связи с этим при подсчете числа ННО их региональные филиалы целесообразно считать филиалами, а не отдельными ННО. Законы Республики Узбекистан едины для всей территории страны. Иными словами, подразделения и филиалы ННО функционируют в одних и тех же правовых условиях, не требующих от них адаптироваться к законодательным требованиям территории и вносить соответствующие изменения в устав. На этом основании было бы целесообразнее считать единым ННО все его региональные подразделения, если их уставные цели и задачи одинаковы.

Если сравнить количество неправительственных организаций по отношению к численности населения в соседних странах, то у нас самые низкие показатели. Например, в Кыргызстане на 10 тысяч человек приходится более 28 ННО (у нас данный показатель в 10 раз меньше). Учитывая, что у нас филиалы ННО считаются как отдельное ННО, то реальная цифра может быть в разы меньше.

По абсолютному количеству неправительственных организаций в регионе лидирует Казахстан, где в 2018 году было зарегистрировано около 22 тысяч организаций гражданского общества при населении почти в 2 раза меньше нашего.

Несмотря на кажущуюся позитивную динамику количественного роста ННО в Узбекистане (за последние 5 лет их количество удвоилось), качественный анализ НИМФОГО показал, что 66% зарегистрированных ННО являются системообразующими, почти половина из которых создана соответствующими решениями правительства.

Лишь 34% (или около 3 000) являются так называемыми «самоинициативными» ННО, которые были инициированы гражданским обществом по принципу «снизу-вверх» и функционируют на местном уровне без территориальных подразделений и обширных мер государственной поддержки.

Можно ли указать на все ошибки сразу?

В своем ответе Министерство юстиции указывало, что «регистрирующему органу не всегда предоставлена возможность указать полный перечень допущенных недостатков по документам» вследствие того, что заявители не предоставляют полный перечень документов и информации по организационно-правовой форме ННО.

Мы приводим конкретный кейс самоинициативной группы молодых людей, пытающихся зарегистрировать Молодежный центр волонтеров «Oltin Qanot» («Золотое крыло») с октября 2018 года. 28 декабря 2019 года они получили десятый по счету отказ в регистрации ННО от Управления юстиции города Ташкента. Ниже приводим хронологию отказов, а также причины, указанные регистрирующим органом.

Можно ли утверждать, что в данном случае у регистрирующего органа не было возможности сразу указать на весь перечень допущенных недостатков в учредительных документах?

2 декабря 2019 года президент Шавкат Мирзиёев подписал закон «О волонтерской деятельности», в котором прописано понятие волонтерской организации — негосударственной некоммерческой организации, созданной и осуществляющей волонтерскую деятельность в соответствии с законодательством. Однако как видно из хронологии десяти отказов, полученных от Ташкентского городского управления юстиции, открыть волонтерскую организацию на практике является крайне трудным делом.

«К сожалению, в Узбекистане пока еще нет ННО волонтеров, которое бы официально осуществляло свою деятельность. Я может быть не в курсе других инициативных групп. Нам говорят о поддержке молодежных инициатив, но все это остается на бумаге, а не деле нам отказывают в регистрации волонтерской организации уже в десятый раз», — отчаивается Санатбек Музаффаров студент Национального университета Узбекистана по направлению «Социальная работа», один из инициаторов Молодежного центра волонтеров «Oltin Qanot».

Намеренное затягивание процесса

В докладе НИМФОГО также говорится, что по окончанию месячного срока регистрирующий орган информирует заявителя о наличии ошибок в представленных документах и разъясняет его право в повторном обращении после устранения ошибок. Даже если ошибки носят несущественный характер и могут быть выявлены в течение короткого периода времени, регистрирующий орган по максимум использует месячный срок рассмотрения, что зачастую вызывает недовольство инициативных групп.

Иными словами, органы юстиции не информируют о недостатках в учредительных документах в свое время для устранения ошибок. НИМФОГО в докладе 2018 года дает конкретный пример — Общества ветеранов спорта Самаркандской области, которое не смогло пройти регистрации почти полгода. И лишь при встрече с заместителем начальника Управления юстиции на семинаре НИМФОГО данный вопрос был решен в положительную сторону и организация была зарегистрирована в ноябре 2017 года.

Также НИМФОГО указывает на случаи недовольства самоинициативных групп, когда представители органов юстиции вместо регистрации их устава предлагают возглавить или стать членом другого из ныне не действующих ННО, что противоречит законодательству и приводит к нарушению прав граждан на свободу объединяться в общественные объединения.

Министерство юстиции в своем ответе на статью отмечало, что «срок рассмотрения заявления о государственной регистрации ННО снижен с 2 до 1 месяца». Здесь необходимо учитывать не срок рассмотрения заявления регистрирующим органом, а время, необходимое самоинициативным группам, чтобы успешно зарегистрировать ННО в подобных условиях излишней бюрократии.

Физические барьеры

Помимо искусственных барьеров и излишних бюрократических препон, маломобильные инициативные граждане сталкиваются с физическими барьерами в недоступных зданиях регистрирующих органов. Например, отдел по регистрации ННО Управления юстиции Ташкента располагается на втором этаже неприспособленного для людей с инвалидностью и маломобильных групп населения здания по улице Зиёлилар, дом 26. У входа в здание не предусмотрены пандусы, в здании нет лифта, чтобы подняться на второй этаж и сдать документы на регистрацию ННО в канцелярию, а также отсутствует специально оборудованная кабинка туалета.

Согласно закону «О социальной защищенности инвалидов в Республике Узбекистан», органы государственного управления «обязаны создавать условия инвалидам (включая инвалидов, использующих кресла-коляски и собак-проводников) для беспрепятственного доступа к объектам социальной инфраструктуры». В случае неисполнения требований данного закона должностные лица организаций привлекаются к административной ответственности.

Наш второй кейс связан именно с неуспешным процессом регистрации республиканского Общественного объединения инвалидов «Inklyuziv Hayot» (Инклюзивная жизнь). Начиная с июня 2019 года социальный активист со II группой инвалидности Хилола Мирзарахимова пытается зарегистрировать ННО совместно с другими инициативными гражданами с различными формами инвалидности. Ниже приводим хронологию пяти полученных отказов от Министерства юстиции.

Из-за недоступности общественного транспорта и неудобного расположения здания регистрирующего органа Хилоле Мирзарахимовой каждый раз приходится прибегать к услугам такси. Она несет дополнительные финансовые расходы в процессе регистрации ННО, учитывая, что она живет только на пенсию по инвалидности.

После нескольких отказов, 9 декабря 2019 года она обратилась в виртуальную приемную президента. В результате Министерство юстиции ограничилось ответом, что ей были направлены четыре обоснованных отказа и после устранения недостатков она может подать документы на регистрацию в очередной раз.

«28 января я поехала в Минюст в очередной раз получать отказ на мое последнее заявление. Полного объяснения о причинах пятого отказа я не получила. Почему в первом или даже во втором заявлении они не указали вот эти все замечания? Более того сотрудники юстиции намекали, что в Ташкенте уже зарегистрировано ННО „Inkyluziv Jamiyat“ (Инклюзивное общество) и зачем еще одна организация инвалидов „Inklyuziv Hayot“. Я им объяснила, что „Inkyluziv Jamiyat“ в городе, а наша организация будет на республиканском уровне», — разочаровывается Хилола Мирзарахимова.

Следует отметить, что органы юстиции не имеют право косвенно намекать заявителям о нецелесообразности открытия нового самоинициативного ННО исходя из того, что организация с похожим названием уже существует. Согласно статье 25 закона об ННО «отказ в регистрации по мотивам нецелесообразности создания ННО не допускается». Основанием для отказа в регистрации ННО может служить лишь если ранее была зарегистрирована ННО с тем же наименованием.

Еще одним барьером для регистрации ННО «Inkyluziv Hayot» является трудности поиска помещения для осуществления деятельности организации. В настоящее время самый дешевый вариант аренды помещения — это коворкинг-центры с 200000 сумов в месяц, но для того, чтобы получить документ, подтверждающий право пользования недвижимым имуществом, необходимо заранее оплатить аренду за 6 месяцев.

Для получения гарантийного письма в бизнес-центре нужно показать документы и оплатить соответствующую гарантийную стоимость. Не у всех есть такие деньги, и, к тому же, ННО не обладают начальным капиталом, как индивидуальные или частные предприниматели. Откуда у неофициальной группы самоинициативных граждан с инвалидностью, живущих на пенсию по инвалидности, может быть изначальный капитал? Более того, ННО является некоммерческой организацией и своими целями не преследует извлечение прибыли из своей деятельности.

В статье мы предлагали, чтобы махаллинские комитеты временно предоставляли инициативной группе свой юридический адрес для прохождения регистрации ННО. Однако Минюст в своем ответе от 3 февраля, указывая на статью 9 Жилищного кодекса, отметил, что «использование, наем или аренда жилых помещений в многоквартирных домах для нужд промышленного характера запрещается и для этого необходимо перевести жилое помещение в нежилое».

Нельзя оказывать правовую поддержку?

Кроме того, Министерство юстиции обратило наше внимание, на то, что «органы юстиции не вправе оказывать правовую поддержку в подготовке учредительных документов о государственной регистрации ННО, проводить проверку комплектности документов при их приёме». Министерство аргументировало это тем, что, будучи органом, ответственным за регистрацию и контроль деятельности ННО, неоказание правовой поддержки является «противодействием возникновения конфликта интересов и коррупционных рисков».

В свою очередь, не оказание со стороны Минюста консультации по исправлению ошибок в регистрационных документах противоречит призыву Президента Республики Узбекистан к государственным служащим о том, что «государственные органы должны служить народу, а не на оборот».

Недавно было принято постановление Кабинета Министров «О мерах по дальнейшему совершенствованию системы предоставления правовой информации и оказания юридической помощи населению». Данным постановлением была учреждена ННО «Мадад», которая в настоящее время оказывает бесплатную правовую помощь исключительно физическим лицам.

Следует упомянуть, что представители самонициативных групп до регистрации своих ННО, также являются физическими лицами — полноправными гражданами Узбекистана, которым необходимо оказывать юридическую поддержку. К сожалению, в ответе Минюста мы не ощутили намерение оказывать правовую поддержку самоинициативным группам.

Кроме того, в ответе Министерства не была затронута наша рекомендация об обеспечении образцами уставов согласно различным организационно-правовым формам ННО, утвержденными органами юстиции. Если даже предположить, что прямой контакт сотрудников юстиции с заявителями может повлечь за собой коррупцию, то что препятствует разработке типовых уставов для различных форм ННО? Минюст уже разрабатывал типовые формы учредительных документов ЧП, ООО, акционерного общества, фермерского хозяйства, а также образцы трудовых контрактов и коллективных договоров.

Можно разработать образцовые уставы ННО, чтобы избежать ошибок со стороны самоинициативных групп и намного облегчить процесс регистрации ННО. Можно вывесить на сайте органов юстиции или в их помещениях список типовых ошибок при регистрации ННО. Если Минюст действительно заинтересован в развитии гражданского общества, то можно было бы предпринять ряд мер для оказания безвозмездной и хотя бы косвенной юридической помощи и сопровождения самоинициативных групп в процессе регистрации и осуществления деятельности ННО.

В письменном ответе от 3 февраля Минюст в порядке информации сообщил, что в соответствии со статьей 5 Закона «Об адвокатуре», в целях оказания юридической помощи физическим и юридическим лицам адвокат дает консультации и разъяснения по правовым вопросам, устные и письменные справки по законодательству, а также составляет заявления, жалобы и другие документы правового характера. Однако на деле не каждая самоинициативная группа в состоянии нанять адвоката или обратиться за услугами адвокатских фирм. Но даже в таком случае — разве обращение к услугам юристов гарантирует успешную регистрацию устава ННО?

Открытый и прозрачный механизм регистрации?

Министерство юстиции утверждает, что положением, утвержденным постановлением Кабинета Министров от 10 марта 2014 года №57, создан «открытый и прозрачный механизм порядка рассмотрения учредительных документов органами юстиции». Однако процедура принятия решений абсолютно не прозрачная. К примеру, статья 19 данного положения говорит: «Регистрирующий орган вправе, в случае необходимости, направить соответствующим организациям документы, представленные для государственной регистрации ННО, для проведения экспертизы. Организация, получившая документы, обязана представить свое заключение в течение двадцати дней.

Если заключение содержит мнение о целесообразности отказа в государственной регистрации ННО, то организация должна обосновать свое заключение в рамках случаев, предусмотренных абзацами вторым — десятым пункта 24 настоящего Положения". Часть вторая статьи 24 Положения говорит: «В государственной регистрации ННО может быть отказано и в иных случаях, когда учредительные документы содержат положения, противоречащие Конституции и законодательным актам Республики Узбекистан».

Международный центр некоммерческого права (ICNL) выделяет шесть основных препятствий для регистрации самоинициативных групп в Узбекистане. Именно проведение экспертизы третьими организациями делает весь процесс закрытым и непрозрачным потому, что в статье 19 вышеуказанного положения не указывается точно в какие организации, могут направляться учредительные документы для проведения данной «экспертизы». Сами инициативные группы также не осведомлены о том, куда попадают их документы и какие заключения о целесообразности регистрации их ННО предоставляют третьи организации.

В случае с регистрацией Молодежного центра волонтеров «Oltin Qanot» их учредительные документы могли быть направлены, например, в Союз молодежи Узбекистана потому, что данная организация является системообразующей и занимающейся вопросами молодежи в масштабах всей республики. Если Минюст подтвердит данный факт, то в данном случае мы можем говорить о реальном конфликте интересов, когда одно зарегистрированное ННО дает заключение о целесообразности государственной регистрации другого ННО.

В своем ответе от 3 февраля Минюст отметил, что «учредительные документы, поданные на регистрацию ННО в каждом конкретном случае регистрирующим органом при необходимости могут быть направлены в организации, обладающие соответствующими познаниями в затрагиваемой сфере, в соответствии законодательством. Выбор экспертного учреждения находится в компетенции регистрирующего органа». При этом не указывается, могут ли данные организации быть негосударственными некоммерческими организациями.

«В Управлении юстиции нам сказали, что они получили заключения из восьми организаций о проведенной экспертизе наших учредительных документов. При этом нам открыто не сообщили, какие именно это организации и какое заключение они предоставили в регистрирующий орган. 25 декабря мы были на приеме в Управлении юстиции после нашего обращения в виртуальную приемную президента. Однако нам в очередной раз отписались в сугубо формальном виде и не оказали никакого содействия», — говорит социальный активист Санатбек Музаффаров.

Минюст привел только 2 часть статьи 22 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года. Мы же приводим полную статью, которая показывает, что контролирующий орган не имеет права ограничивать право на свободу ассоциаций и защиту права на организацию:

«(1) Каждый человек имеет право на свободу ассоциации с другими, включая право создавать профсоюзы и вступать в таковые для защиты своих интересов.

(2) Пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусматриваются законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц. Настоящая статья не препятствует введению законных ограничений пользования этим правом для лиц, входящих в состав вооруженных сил и полиции.

(3) Ничто в настоящей статье не дает право Государствам, участвующим в Конвенции Международной организации труда 1948 года относительно свободы ассоциаций и защиты права на организацию, принимать законодательные акты в ущерб гарантиям, предусматриваемым в указанной Конвенции, или применять закон таким образом, чтобы наносился ущерб этим гарантиям".

В заключение мы хотели бы отметить, что неоказание правовой поддержки может повлечь за собой конфликт интересов и коррупционные риски, а излишне забюрократизированный и затяжной процесс регистрации ННО может повысить уровень коррупции. Коррупция и бюрократические барьеры тесно взаимосвязаны между собой, и для того, чтобы избежать таких рисков, необходимо кардинально упросить процесс регистрации ННО и сделать его максимально прозрачным.

Мнение авторов может не совпадать с мнением редакции.

Дильмурад Юсупов — докторант Института исследований проблем развития Университета Сассекса (Великобритания), специализирующийся на проблемах инклюзивного развития и социальной защиты уязвимых слоев населения.

Ойбек Исаков — юрист, председатель Ассоциации инвалидов Узбекистана — зонтичной организации, объединяющей 26 общественных организаций людей с инвалидностью по всей республике.