ЕАЭС: Вступать нельзя откладывать

Вопрос вступления Узбекистана в Евразийский экономический союз (ЕАЭС) активно обсуждается в последние несколько месяцев. Входе публичных дискуссий были озвучены следующие выгоды: улучшение статуса наших трудовых мигрантов в России и других странах ЕАЭС, увеличение экспорта узбекской продукции, в первую очередь плодоовощной, в ЕАЭС и привлечения инвестиций со стороны стран-членов ЕАЭС в экономику Узбекистана.

При этом присоединение к ЕАЭС часто рассматривается как альтернатива вступлению в ВТО, т. е. ЕАЭС представляется как «мини-ВТО». Сторонники такого «мини-ВТО», предполагают, что ЕАЭС поможет Узбекистану, среди прочего, значительно сократить размер теневого рынка, избавиться от монополии отечественного автопрома, снизить пошлины, устранить дискриминационные акцизные налоги, а также улучшить конкуренцию вследствие более тесной интеграции со странами ЕАЭС.

Однако остается неясным, как эти цели будут сопряжены с предполагаемым усилением протекционистской политики в отношении экспортно-ориентированных отраслей производства товаров и услуг. Такое «усиление» направлено на сокращение импорта путём повышения пошлин, акцизных налогов, применения нетарифных барьеров и т. д. Как такое «усиление» будет соотноситься с переговорами с ЕАЭС и одновременно ВТО? Что следует (или не следует) ожидать от более глубокой интеграции с ЕАЭС при одновременном отложении вопроса вступления в ВТО? Всегда ли мы ясно понимаем, что из себя представляет ЕАЭС и что нас там ждёт?

Участие в интеграционных процессах является естественным в современном мире, однако, здесь очень важно понимать последовательность в этапах интеграции. Когда страны члены ВТО готовы участвовать в более глубокой степени интеграции по тем или иным вопросам/секторам, это вполне последовательное решение. Но ситуация, при которой страна стремится к глубокой степени интеграции при этом не пройдя законодательные и институциональные реформы в рамках вступления в ВТО, является достаточно парадоксальным решением.

Тем не менее, в обществе нет глубокого понимания того, что из себя представляет ЕАЭС, каковы его конечные цели и на каком этапе он находится по вопросам интеграции. В этой статье мы постараемся внести ясность в некоторые аспекты деятельности ЕАЭС. Мы также обсудим степень готовности Узбекистана участвовать в тех или иных интеграционных процессах, протекающих в ЕАЭС. Мы не рассматриваем здесь политические аспекты целесообразности или нецелесообразности вступления Узбекистана в ЕАЭС, фокусируясь только на торгово-экономических и правовых аспектах.

В качестве источника данных по ситуации в ЕАЭС в данном материале используется исследование Юрия Кофнера «Did the Eurasian Economic Union (EAEU) create a common market for goods, services, capital and labor within the Union?». В данном исследовании приводится множество данных и фактов, с соответствующим анализом не только существующей ситуации по «четырем свободам» в ЕАЭС, но и перспектив их осуществления в будущем. На сегодняшний день, это один из наиболее глубоких анализов реальной ситуации в ЕАЭС.

Этапы интеграции: от зоны свободной торговли до экономического союза

Существует несколько этапов экономической интеграции. Давайте рассмотрим основные этапы регионального интеграционного процесса.

Итак, первым и наиболее распространенным в мире видом регионального торгового соглашения являются соглашения о зоне свободной торговли (ЗСТ).Они в основном касаются беспошлинной торговли товарами между участниками соглашения. При этом внешние тарифы в отношении третьих стран сохраняются разными у каждого участника.

Из 481 уведомлений в ВТО о региональных торговых соглашениях (товары, услуги) 302 являются действующими, из них 90% составляют ЗСТ. Например, к ЗСТ относится НАФТА, где Канада, Мексика и США самостоятельно устанавливают тарифы в отношении третьих стран, но между собой действует нулевой тариф (свободная торговля).

Зона свободной торговли также действует между странами СНГ. Узбекистан является участником Соглашения озоне свободной торговли СНГ. То есть беспошлинная торговля внутри СНГ между странами-членами включая Узбекистан уже давно применяется. Тогда почему есть ожидания, что после вступления в ЕАЭС поток торговли товарами между Узбекистаном и странами-членами ЕАЭС сильно увеличится? Видимо, предполагается устранение многих нетарифных барьеров, ведь в Соглашении о ЗСТ стран СНГ есть положения о нетарифных барьерах, в частности, мерах технического регулирования и санитарных и фитосанитарных мерах (СФС), и что они должны применяться согласно Соглашениям ВТО по СФС и ТБТ-мерам. Узбекистан по этой части сделал оговорку, об этом подробнее ниже в разделе о нетарифных барьерах.

Следующим этапом более глубокой интеграции, чем ЗСТ, является таможенный союз. Практически таможенный союз- это та же ЗСТ + единый внешний тариф. Таможенный союз также в основном относится к торговле товарами. Европейский союз начался с таможенного союза в 60-х годах ХХ века, как и ЕАЭС начался как таможенный союз в 2009 году. На сегодняшний день в мире есть буквально несколько таможенных союзов, из которых фактически действуют только ЕС и ЕАЭС, МЕРКОСУР и Южно-Африканский таможенный союз.

Таким образом, из четырех свобод (свобода движения товаров, движения услуг, перемещения трудовых ресурсов, движения капитала) в ЗСТ и Таможенном союзе речь идет в основном только о первой свободе- свободном перемещении товаров. Естественно, чем больше изъятий из ЗСТ и Таможенного союза, тем меньше интеграции.

Следующий этап- это создание общего рынка, включающего не только свободное передвижение товаров, но и рабочей силы и капитала.

Наиболее интегрированной формой регионального торгового соглашения является экономический союз, включающий все четыре свободы, а также координацию фискальной и денежной политики. Европейский союз является примером экономического союза. И завершает перечень полный экономический союз — это конечная фаза экономической интеграции, когда вся экономическая политика разрабатывается и осуществляется наднациональными институтами. В полном смысле этого слова примеров полного экономического союза пока в мире нет, хотя ЕС наиболее к нему приближен, как отмечают Бернард Хокман, Морис Шифф и Юничи Гото в исследовании «Выгоды региональной интеграции».

Всемирная торговая организация

ВТО — это многосторонняя международная торговая система, объединяющая на сегодняшний день 164 страны. У каждой страны свой внешний тариф, и между странами действуют основные правила недискриминации:

1) режим наибольшего благоприятствования (РНБ), т. е. при предоставлении преференции одной стране такой же режим предоставляется всем другим странам-членам;

2) принцип национального режима, т. е. не допускается дискриминация между импортируемым товаром и внутренним;

3) вступая в ВТО, страна обязуется не нарушать принципы и правила торговли и не повышать тарифы выше связанных (в случае изменений в сторону повышения, предусматривается процедура по модификации по статье XXVIII ГАТТ).

Возникнув сначала сугубо как соглашение по торговле товарами в 1947 году (ГАТТ), спустя почти полвека оно трансформировалось в глобальную систему мировой торговли, регулирующую товары, услуги, вопросы прав интеллектуальной собственности, упрощение процедур торговли и другие аспекты. Безусловно, также есть исключения из правил ВТО (статья ХХ ГАТТ). В отношении доступа на рынок услуг предусматриваются изъятия из национального режима и РНБ, которые также закрепляются в графике обязательств в сфере услуг с обязательством постепенной либерализации и становятся неотъемлемой частью обязательств вступившей страны (обязательства стран в отношении тарифов и доступа на рынок услуг доступны в открытом доступе на сайте ВТО). Все возникающие споры между членами ВТО разрешаются в рамках системы разрешения споров, решения которой являются обязательными к исполнению. На сегодняшний день более 500 споров было рассмотрено в рамках ВТО.

Таким образом, ВТО устанавливает единые правила торговли, но одновременно члены ВТО сохраняют суверенное право проводить независимую торговую политику. При этом правила ВТО (статья ХXIV ГАТТ) позволяют членам ВТО вступать в региональные торговые соглашения (ЗСТ или таможенный союз и т. д.) с целью дальнейшего содействия торговле.

Более того, вопросы, которые пока невозможно рассмотреть на многостороннем форуме ВТО (например, связанные с инвестициями, избеганием двойного налогообложения т. д.), нередко находят разрешение в региональных торговых соглашениях.

ЕАЭС

В ЕАЭС входят Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан и Россия. Кроме Беларуси, все страны являются членами ВТО.

«Пока ещё не проявились все ожидания и выгоды для Республики Казахстан от взаимной торговли на евразийском пространстве. Основными препятствиями стали существующая практика протекционизма на национальных рынках стран-членов союза и использование барьеров и ограничений во взаимной торговле. Кроме того, имеет место низкая комплиментарность торговли между странами-интеграторами».

А.Б. Ерысалова, начальник отдела стратегического анализа и прогнозирования Казахского национального аграрного университета («Обзор торговой политики в странах Европы и Центральной Азии», Бюллетень №37, ФАО, май, 2018).

В какой степени четыре свободы и общий внешний тариф применяются в течение последних пяти лет с момента образования в 2014 году? Действует ли единая торговая политика в ЕАЭС? Как продвигается процесс устранения барьеров на границах, какова роль органа по разрешению споров в ЕАЭС, суда ЕАЭС? Есть ли у него наднациональные полномочия и в какой степени? И какие могут быть ожидания от вступления Узбекистана в ЕАЭС?

Первая свобода— передвижения товаров и единый внешний тариф ЕАЭС

Как отмечалось выше, таможенный союз, как один из этапов экономической интеграции, предполагает единый внутренний рынок с беспошлинной торговле между участниками и одновременно применением единого внешнего тарифа для импорта из третьих стран, и в целом, единые меры регулирования внешней торговли с третьими странами. «Единый внутренний рынок» подразумевает свободное перемещение товаров через границы стран участников, без применения таможенного декларирования и государственного контроля.

В контексте вышеперечисленного, действует ли в ЕАЭС свобода передвижения товаров и единый внешний тариф на сегодняшний день в ЕАЭС? Ответ — действует, но с существенными оговорками. В отношении внешнего тарифа, применяются многочисленные изъятия у Армении, Кыргызстана и Казахстана, которые установили отличные уровни импортных пошлин по сравнению со ставками ЕАЭС. Если для Армении (782 изъятий из ЕТТ) и Кыргызстана (166 изъятий из ЕТТ) тарифные изъятия носят временный характер, до 2022 года, то изъятия из ЕТТ для Казахстана (1347 изъятий первоначально) вызваны вступлением в ВТО и применяются на бессрочной основе. В рамках переговоров по вступлению в ВТО Казахстан взял на себя обязательства по снижению ставок ввозных таможенных пошлин в отношении ряда товаров, по которым пошлины ежегодно снижаются путем расширения Перечня изъятий. Так, если в 2016 году казахстанские предприниматели могли завозить товаров посниженной ставке (ниже, чем это предусмотрено ЕТТ ЕАЭС) из списка в 1347 товаров, в течение 2017 года данный перечень пополнился на 875 товарных позиций. Таким образом, в Казахстане в данный момент действует изъятий по 2475 товарным наименованиям.

Интересным является то, что вместо того, чтобы синхронизировать изменение ЕТТ ЕАЭС с пошлинами Казахстана, ЕАЭС предпочёл их оставить более высокими и потребовал у правительства Казахстана обеспечение прослеживаемости товаров, включённых в Перечень изъятий, а также недопущение вывоза за пределы Казахстана товаров, ввезенных по заниженным ставкам.

В отношении свободного перемещения через границы, также ответ не однозначный. Чтобы противостоять ре-экспорту товаров, применяются ограничения на перемещение товаров на границах стран членов ЕАЭС, что само по себе противоречит сути экономического союза- свободному перемещению товаров (см. Е. В. Федина, И. П. Килина «Анализ механизма взимания таможенных платежей в ЕАЭС, Вестник ЮУрГУ, Серия «Экономика и менеджмент», 2018, Т. 12 №1, стр.89−98).

В случае вступления Узбекистана в ЕАЭС также следует ожидать согласование перечня изъятий при применении ЕТТ ЕАЭС. Так, эти изъятия могут быть и по отношению к товарам, по которым текущие тарифы Узбекистана ниже, чем тарифы ЕАЭС, так и по отношению к товарам, по которым национальные тарифы выше, чем действующие тарифы ЕАЭС. При этом есть риск, что обширный перечень изъятий как в одну, так и в другую сторону обесценивают суть вступления в ЕАЭС, как это произошло с Узбекистаном при вступлении в Зону свободной торговли СНГ.

Также следует решить вопрос с широким применением акцизных налогов в качестве протекционистского механизма по отношению к импорту. В Узбекистане акцизный налог применятся в качестве «скрытых» тарифов и распространяется на сотни наименований товаров. Очевидно, что страны ЕАЭС (как и страны-члены ВТО) потребуют отУзбекистана устранить практику использования акцизного налога как скрытого тарифа. В случае простого прибавления процента акцизных налогов вставки тарифов значительно поднимется уровень тарифов. В таком случае страны-члены наверняка потребуют понизить уровень пошлин. Пойдёт ли на это Узбекистан в рамках вступления в ЕАЭС? И если да, будет ли он просить льготы в виде переходного периода? Пока ответы на эти вопросы остаются открытыми.

Действует ли единая торговая политика в ЕАЭС в отношении третьих стран?

Кроме единого внешнего тарифа в отношении третьих стран, общая торговая политика также предусматривает единый подход во всех аспектах торговой политики. Это могут быть любые меры в отношении торговли с третьими странами.

Исследование Юрия Кофнера (Did the Eurasian Economic Union (EAEU) create a common market for goods, services, capital and labor within the Union?" приводит несколько примеров не согласованности в принятии решений по единой торговой политике.

Самым ярким примером такой несогласованности является применение санкций в 2014 году Россией на пищевую продукцию из стран ЕС, США, Канады, Украины без согласования со странами членами ЕАЭС В 2016 году Россия запретила транзит товаров в Россию через Украину. Это коснулось также транзита украинских товаров в Казахстан и Кыргызстан через Россию. Казахстан и Кыргызстан выступали против такого запрета. Украина даже подала жалобу на Россию в Орган по разрешению споров в ВТО. Украина проиграла, и Апелляционный орган ВТО вынес решение в пользу России.

Несмотря на такое решение, вскоре Россия разрешила транзит «приоритетных промышленных товаров из Украины» в Казахстан и Кыргызстан, но, правда, при условии выдачи разрешений, практически применяя квотирование экспорта угля. Россия требовала, чтобы страны-члены ЕАЭС также применили эмбарго на импорт пищевых продуктов, но после того, как страны-члены отказали, российская таможня применяет мобильные пограничные патрульные группы инспекторов Россельхознадзора на границах с Беларусью и Казахстаном. В результате установилось два режима в отношении перемещения товаров через границы ЕАЭС, т. е. режим для санкционной продукции и режим для остальной продукции.

Исследование также приводит пример разногласий в торговой политике решение Евразийской экономической комиссии по применению антидемпинговых пошлин на импорт гербицидов и средств защиты растений из стран ЕС, пролоббированное российской химической отраслью. Казахстан применил право вето на такое решение, так как был заинтересован в импорте более качественных и менее дорогих гербицидов из Германии и других европейских стран. Но в результате переговоров Казахстан согласился с решением ЕЭК и отменил своё вето. В результате было достигнуто единое решение, но какой ценой?

Эти примеры демонстрируют, что в рамках ЕАЭС происходит значительное отклонение торговли товарами в результате разницы между внутренними и внешними тарифными барьерами. Также в ЕАЭС активно применяются нетарифные барьеры, включая санкции/запреты на импорт и транзит товаров из определённых стран.

Таким образом, На сегодняшний день говорить о применении единой торговой политики в отношении третьих стран в ЕАЭС пока преждевременно. Узбекистану, в случае вступления в ЕАЭС, следует ожидать принятия непростых решений исходя из собственных интересов. Для этого необходимо выработать свою позицию по широкому спектру вопросов, включая санкционный перечень товаров.

Действует ли единая торговая политика в ЕАЭС в отношении нетарифных мер в области технического регулирования и СФС-мер?

Именно споры в области технического регулирования и санитарных и фитосанитарных мер (далее — СФС-мер) являются основными барьерами в торговле между участниками ЕАЭС и, Докладу ЕЭК «Барьеры, изъятия и ограничения ЕАЭС» составляют 24,3% от общего количества барьеров. Можно сказать, что политика ЕАЭС в области технического регулирования, которая также включает СФС-меры, была предопределена переговорной позицией Российской Федерации при вступлении в ВТО.

Россия настояла на принятии СФС-мер в виде технических регламентов на конкретные виды продукции, несмотря на тот факт, что Технические регламенты в соответствии с Соглашением ВТО по техническим барьерам в торговле (ТБТ) и меры СФС являются взаимоисключающими (Соглашение ВТО по применению СФС-мер и Соглашение ВТО по ТБТ (техническим барьерам в торговле)).

Следовательно, параметры безопасности пищевой продукции регулируются техническими регламентами, которые, в свою очередь, все еще часто ссылаются на унаследованные советские ГОСТы, не основанные на оценке риска, и где параметры качества и параметры безопасности в одинаковой степени являются обязательными. В результате многие параметры явно завышены или их чисто физически невозможно соблюсти для отрасли. Многие из них устарели, без соответствующего научного обоснования, как этого требуют международные стандарты Кодекса Алиментариус (ФАО), Международного эпизоотического бюро и Международной конвенции по защите растений.

В отношении фитосанитарного контроля применительно к продукции растительного происхождения (фрукты, овощи и сельхозпродукция), проблемой является неполная и устаревшая информация о распространении вредных карантинных организмов в Перечнях карантинных и некарантинных вредных организмов, что приводит к торговым спорам между членами ЕАЭС.

В ЕАЭС было принято 47 технических регламентов многие из которых- это обязательные требования в отношении конкретных видов пищевой продукции. Основная проблема в том, что хотя Договор ЕАЭС подразумевает передачу полномочий по разработке и применению технических регламентов и СФС-мер наднациональным органам ЕАЭС, в реальности все вопросы, связанные с подготовкой стандартов, технических регламентов, процедур подтверждения соответствия, государственным контролем и надзором, метрологическим контролем и мерами ответственности, относятся к полномочиям национальных органов стран ЕАЭС.

Законодательство стран-участников ЕАЭС в области СФС-мер чётко не предусматривает механизмы контроля и надзора по всей пищевой цепочке от «поля до стола» на основе оценки рисков. Полномочия регулирующих органов часто фрагментированы между различными ведомствами, инет соответствующей координации между государственными инспекционными органами ЕАЭС за соблюдением СФС-требований, технических регламентов и процедур оценки соответствия ЕАЭС.

Кроме этого, нет соответствующих разъяснений Евразийской экономической комиссии по толкованию принципов, формулировок, нет соответствующих руководств для инспекционных органов, основанных на международных руководствах Кодекса Алиментариус и надлежащих международных практиках. Часто возникающие споры между странами ЕАЭС свидетельствуют о низком уровне гармонизации и отсутствии единой политики в этой области, что препятствует свободному передвижению товаров. Это, в свою очередь, используется в качестве инструмента политического давления.

Известны так называемые «молочные войны», т. е. запрет/ограничения на доступ молочной и/или мясной продукции из Беларуси и Казахстана на российский рынок. Так, например, в июле 2018 года Россельхознадзор ввёл ограничения на поставки молока с ряда белорусских предприятий. В ходе проверок было выявлено, что в продукции предприятий превышена массовая доля нитратов. Большая часть ограничений были сняты в мае 2019 года, после двусторонних переговоров между президентами двух стран. Также были введены ограничения для поставщиков животноводческой продукции из Беларуси в Россию. Так, например, был введён запрет на ввоз мяса птицы ввиду обнаружения бактерий группы сальмонеллы в сыром мясе, ссылаясь на российские требования пищевой безопасности. Но насколько такие требования научно обоснованы и соответствуют международным стандартам? (см. ФАО, «Обзор торговой политики в странах Европы и Центральной Азии», Май 2018, Ежемесячный выпуск, Бюллетень No.37)

Другой пример несогласованной политики в отношении СФС-мер является ситуация с транзитом кыргызской мясной и молочной продукции в Россию и страны Запада. После присоединения Кыргызстана к ЕАЭС в августе 2015 года на казахстанско-кыргызской границе были ликвидированы таможенные посты и отменен фитосанитарный контроль. Казалось бы, вот экономический союз, свободное передвижение товаров без преград. Однако с 1января 2017 года транзит кыргызской мясной и молочной продукции в Россию и страны Запада авиа- и автомобильным транспортом запрещён и возможен только железнодорожным транспортом в опломбированных вагонах.

Почему это произошло? Казахстан не доверяет системе ветеринарного и санитарного контроля Кыргызстана. Чтобы экспортировать в страны ЕАЭС, требуется, чтобы специализированные лаборатории в республике были включены в реестр ЕАЭС, также, как и предприятия-производители пищевой продукции должны быть включены в реестр ЕАЭС. Должны быть специальные убойные пункты, которые также должны быть зарегистрированы в едином реестре ЕЭАС. На сегодняшний день только одно предприятие в Кыргызстане соответствует международным стандартам и требованиям ЕАЭС. При этом поставки сельскохозяйственных товаров в Казахстан и Россию являются важнейшей статьёй экспорта Кыргызстана, но только 15 кыргызских компаний получили право экспортировать в Россию и только 8 компаний — в Казахстан.

Какие последствия могут быть для Узбекистана? При существующей системе пищевой безопасности (законодательной и институциональной базе), ветеринарных и фитосанитарных мер, не следует ожидать резкого роста экспорта продукции из Узбекистана в страны ЕАЭС. Во всяком случае, намного большего, чем это происходит на сегодняшний день в рамках СНГ. Очевидно, что в рамках ЕЭАС пока нет согласованной политики по техническим стандартам, регламентам, СФС мерам на национальных уровнях, пока не достигнута гармонизация в этой области.

Даже в рамках Договора о зоне свободной торговле в СНГ, Узбекистан, до конца 2020 года, должен привести все меры технического регулирования и санитарных и фитосанитарных мер в соответствии с принципами Соглашений ВТО по Техническим барьерам в торговле и Соглашением ВТО по Санитарным и фитосанитарным мерам. Согласно оговорке, Узбекистан начнёт применять эти меры согласно ВТО или когда вступит в ВТО или к 31 декабря 2020 года, что наступит раньше. В ВТО Узбекистан пока не вступил, но 2020-й год уже наступил. Таким образом, необходимость реформирования законодательства и институтов в этой области по гармонизации с международными стандартами требуется незамедлительно в любом случае.

Присоединение к ЕАЭС, в отношении технического регулирования и СФС мер, будет означать принятие Узбекистаном и всех существующих проблем, связанных с двухуровневым регулированием, отсутствием гармонизации национальных правил и отклонений от международных параметров и стандартов в отношении экспортируемой продукции. Такое положение может в дальнейшем затруднить экспорт в третьи страны, и сократить возможности диверсификации экспорта, фокусируясь в основном на экспорт в страны ЕАЭС (где эти правила действуют).

Здесь важно придерживаться международных стандартов и научно обоснованного подхода при подготовке стандартов, технических регламентов и СФС мер.

Общий рынок для энергоносителей

Согласно исследованию Юрия Кофнера «Did the Eurasian Economic Union (EAEU) create a common market for goods, services, capital and labor within the Union», компромисс по созданию общего энергетического рынка в ЕАЭС к 2025 году пока не предвидится. Исследование отмечает «неравномерное географического распределения энергоресурсов, где Россия и Казахстан являются нетто-экспортёрами, а другие страны-члены являются нетто-импортёрами. Нет единых правил доступа к транспортным системам, нет недискриминационного доступа к инфраструктуре».

В исследовании отмечается, что «Россия отменила экспортные пошлины на нефтепродукты в третьи страны, которые ранее шли в белорусский бюджет, и предлагает только российским компаниям компенсационные субсидии на переработку нефти». Достичь компромисса по расширению этих компенсаций для белорусских НПЗ не удалось, и буквально 31 декабря 2019 года Россия прекратила подачу нефти белорусским нефтеперерабатывающим заводам, так как Беларуси и России не удалось договориться о цене на нефть и президент Беларуси Александр Лукашенко объявил о поиске альтернативных источников.

Исследование Кофнера делает следующий вывод о том, что не удаётся пока достичь компромисса в подходах: «Первый подход в том, чтобы цена транзита была общей для всех стран и не превышала цены, действующие в России; второй подход заключается в том, что метод определения цены транзита выведен на наднациональный уровень, и третья позиция заключается в том, что национальные правительства в соответствии с Договором о ЕАЭС имеют право определять стоимость транзита внутри страны. Среди этих подходов компромисс ещё не найден».

Таким образом, рассчитывать, что при вступлении Узбекистана в ЕАЭС цены на бензин снизятся, что в результате приведёт к снижению цен на мясо и другие продукты, не вполне обосновано, поскольку вопросы ценообразования энергоносителей не относятся к rule based, как мы можем наблюдать, и являются результатом двусторонних политических договорённостей и не зависят пока от единой политики в этом секторе в рамках ЕАЭС.

Действует ли и в какой степени единый рынок поставки услуг?

Решение Высшего Евразийского экономического совета от 23 декабря 2014 года №110 «Об утверждении перечня секторов (подсекторов) услуг, в которых функционирует единый рынок услуг в рамках Евразийского экономического союза» утвердило 52 сектора, в которых должен применяться единый рынок услуг.

В исследовании Кофнера отмечается, что по оценкам Высшей школы экономики, единый рынок услуг в 52 секторах затрагивает только 16,8% от общего количества позиций, перечисленных в Классификации основных продуктов ООН. Именно по этой классификации ведутся переговоры по услугам в ВТО (12 секторов и более 140 подсекторов).

Согласно исследованию, с 2014 по 2018 год доля экспорта внутрисоюзных услуг в общем объёме экспорта услуг стран-членов ЕАЭС составляла скромный средний показатель- 12,3%. В основном, если посмотреть перечень секторов/подсекторов, утверждённых Комиссией, там нет самых важных видов услуг, таких как финансовые услуги, естественные монополии, энергетические и транспортные услуги, телекоммуникационные и большинство секторов и подсекторов из Классификации основных продуктов ООН.

В документе также установлены временные исключения для определённых секторов услуг стран-участников. Можно резюмировать, что планы либерализации рынка у слуг в период до 2025 года, как это планируется, ещё пока остаётся только в планах. Услуги полностью регулируются законодательством и уполномоченными органами на национальном уровне, которые не гармонизированы, нет соответствующей координации и главное уровень развития того или иного сектора услуг может разительно отличаться у стран членов ЕАЭС. По многим секторам может не быть регуляторной базы в силу отсутствия или малой степени коммерческой активности и т. д.

Что может означать для Узбекистана либерализация 52 секторов, предусмотренных Решением ЕЭК? В рамках вступления в ВТО это будет означать, что условия по доступу на рынок в этих секторах будет ожидаться не менее благоприятный, чем условия в ЕАЭС, т. е. будет затруднитeльно добиться каких либо условий или исключений из национального режима или РНБ. Также, либерализация этих секторов услуг, предполагает регуляторную и институциональную либерализацию и соответствующие реформы. Конкуренция с поставщиками услуг из стран ЕАЭС, в данном случает, может привести положительные результаты при условии регуляторной и институциональной реформы в самом Узбекистане. Ведь до сих пор есть ситуации, где регуляторный орган, совмещает функции оператора рынка и регулятора, что является конфликтом интересов, и что в свою очередь сдерживает коммерческую активность во многих секторах.

Есть ли свободное передвижение капитала?

Исследование Юрия Кофнера даёт хороший анализ ситуации по финансовому рынку в ЕАЭС. Согласно выводам исследования, финансовый рынок ЕАЭС слабо развит. Некоторые данные из исследования: «В 2017 году в ЕАЭС действовал только 661 банк, обладающий активами в размере 1,6 трлн долларов США. При этом российский банковский сектор доминирует, составляя около 90% банковского сектора союза Такая асимметричная структура также видна в страховом секторе, где в среднем на Россию приходится 73,7% страховых компаний ЕАЭС и 92,2% собранных валовых страховых премий. В 2017 году в ЕАЭС работало только 306 страховых компаний с общей суммой собранных страховых премий в размере 23,6 млрд долларов США, тогда как в ЕС действуют 3400 страховых организаций, у которых в страховых премиях было собрано 1,4 трлн долларов (1,2 трлн евро)» (см. Jurij Kofner, «Did the EAEU create a common market for goods, services, capital and labor within the union?», Institute for Sicherheitspolitik, October 20, 2019).

Остаётся открытым вопрос о создании национального надзорного органа, предусмотренного Договором о ЕАЭС, который планируется в Казахстане. Однако пока неясно, согласятся ли страны члены на делегирование своих надзорных функций наднациональной структуре, поэтому пока вопрос свободного движения капитала в ЕАЭС ещё остаётся открытым. Что это означает для Узбекистана в случае вступления? Пока ничего. Роль государства в банках и финансовых институтах ещё значительна, что серьёзно ограничивает конкуренцию и возможности для развития коммерческих банков и финансовых услуг в целом. Как отмечается в каждом разделе, перед Узбекистаном прежде всего стоит задача проведения реформ институтов и переориентации функции государства как регулятора в сфере финансовых и других услуг, для того чтобы возникла сама возможность для коммерческой активности в этих областях.

Есть ли свободное передвижение рабочей силы?

Узбекистан является крупным поставщиком рабочей силы в страны ЕАЭС (прежде всего России), поэтому возможности упрощения их оформления и улучшения условий их пребывания в ЕАЭС безусловно остро волнует наших соотечественников. Считает, что, если Узбекистан вступит в ЕАЭС, не нужно будет получать патенты, что может сэкономить, по различным расчётам, до нескольких миллиардов. Однако неясно, если при таких расчётах учитываются другие начисления, например, в социальный фонд, пенсионный и т. д., предусмотренные для резидентов?

Кстати, Таджикистан, который не является членом ЕАЭС, добился для своих граждан упрощения, и они не получают патенты, а доля граждан Таджикистана, обратившихся за регистрацией в России, увеличилась почти на 20% согласно исследованию Кофнера. По данным исследования, «Кыргызстан и Армения являются основными странами-донорами единого рынка труда cоюза. За пять лет, с 2014 по2018 год, в среднем они составляли почти 48% и 27,1%, соответственно, трудовых мигрантов из стран ЕАЭС. Россия является основной страной-получателем трудовой миграции из других стран-членов, на которую приходилось в среднем 97,1%. На долю Казахстана пришлось 2,4%. Каждое из трёх других государств-членов получило менее 1% трудовой миграции внутри ЕАЭС, что иллюстрирует явную диспропорцию в рынке рабочей силы». Как уже отмечалось, граждане Таджикистана и Узбекистана, составляют большинство мигрантов в России.

Согласно исследованию, дипломы и сертификаты об образовании не признаются автоматически, также нет единой политики в отношении медицинского страхования. Вопрос о взаимном признании водительских прав и их использовании для предпринимательской и трудовой деятельности остаётся пока открытым.

Согласно Российскому законодательству, в частности, пункту 13 статьи 25 Федерального закона от 10.12.1995, «О безопасности дорожного движения», признаются только водительские права «граждан государств, законодательство которых закрепляет использование русского языка в качестве официального». То есть, например, водительские права выданные в Армении не признаются, поскольку в Армении русский язык не имеет официального статуса. В целом можно сказать, что пока нет единого подхода и равных условий для всех граждан стран ЕАЭС.

Правоприменение в ЕАЭС, Суд ЕАЭС

Суд ЕАЭС является органом по разрешению споров, уполномоченным толковать и разъяснять право ЕАЭС. По идее, это должен быть наднациональный орган, решения которого признаются в странах-членах ЕАЭС. Однако, как признают сами судьи Суда ЕАЭС, К. Л. Чайка и Т. Н. Нешатаева, в ЕАЭС решения Суда ЕЭАС не являются обязательными для стран-членов, что, в свою очередь, «ведёт к отсутствию правовой определённости и стабильности и затрагивает права и свободы человека и гражданина». Определение Конституционного суда РФ от 3 марта 2015 года, нормативное постановление Конституционного совета Республики Казахстан от 5 ноября 2009 года- согласно им, допускается двухуровневое регулирование отношений: нормой международного и нормой национального права.

Кроме того, нет механизмов правоприменения (санкций, штрафов и т. д.) в случае неисполнения решений суда. Само требование может быть в союзном акте, а санкции за нарушение предусматриваться или вообще отсутствовать в национальном законодательстве об административных правонарушениях.

Например, в Техническом регламенте Таможенного союза «О безопасности колёсных транспортных средств (ТРТЦ 018/2011) установлен запрет эксплуатации транспортных средств без зимних шин в зимний период. В РФ административная ответственность за неисполнение такого требования не предусмотрена, а в Беларуси предусмотрена, т. е. в результате такой двухуровневой системы правового регулирования возникают ситуации разной степени ответственности за одно и то же деяние в разных странах. Таким образом нарушается принцип определённости, единообразия и стабильности правового регулирования.

Другой пример: тарифная льгота может предусматриваться союзным актом, а перечень субъектов, объектов или условий применения- в национальном законодательстве. С одной стороны, это может рассматриваться как вполне допустимое делегирование полномочий по формулированию части нормы на национальное законодательство, и таким образом избегаются ресурсы и затраты на согласование единого наднационального правила. Но, с другой стороны, разный уровень льгот приводит к неравным условиям конкуренции. Ведь если речь идёт о едином рынке и свободном перемещении рабочей силы, предполагается соразмерность в условиях, а также соразмерность меры ответственности.

Другой явной проблемой Суда ЕАЭС является непосредственно уровень квалификации судей. Пункт 50 Статута Суда ЕАЭС (приложение №2 к Договору о ЕАЭС) предусматривает, что суд при осуществлении правосудия применяет общепризнанные принципы и нормы международного права. Категория «общепризнанные принципы и нормы международного права» несвойственна российской/советской доктрине международного права, которая чаще оперирует понятиями «основные принципы международного права», «общие принципы права» (см. Т. Н. Нешатаева, судья Суда ЕАЭС, «Европейская конвенция и интеграция интеграций: роль судов в преодолении фрагментации международного права»). Причём толкование осуществлялось только в строгом соответствии со статьей 31 Венской конвенции оправе международных договоров от 23 мая 1969 года, ссылка на которую содержится во всех консультативных заключениях суда.

В число общепризнанных принципов международного права входит принцип уважения прав и основных свобод человека. Этот вывод основан на анализе Устава ООН, Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года, Международных пактов от 16 декабря 1966 года Об экономических, социальных и культурных правах, а также о гражданских и политических правах. Что все это означает для судей? По мнению судьи Нешатаевой, «судьи и сотрудники аппарата Суда должны иметь чёткое представление о действующем международном праве».

Согласно пункту 9 статута, «судьи должны обладать высокими моральными качествами, являться специалистами высокой квалификации в области международного внутригосударственного права, а также, как правило, соответствовать требованиям, предъявляемым к судьям высших судебных органов государств-членов». Но, как отмечает судья Нешатаева, «в ЕАЭС отсутствует механизм проверки соблюдения государствами-членами квалификационных требований к судьям. Независимый квалификационный комитет мог бы решить проблему. В ЕАЭС его создание возможно при Высшем евразийском экономическом совете, а в ЕСПЧ- при Генеральном секретаре Совета Европы».

Эффект на благосостояние от вступления в ЕАЭС

В конце концов, вступать или не вступать Узбекистану в ЕАЭС будет зависеть оттого, получит ли Узбекистан реальное повышение благосостояния от интеграции в рамках ЕАЭС. При любых региональных интеграционных процессах возникают два во многом противоречащих эффекта — эффект создания и эффект отклонения торговли. Их лучше всего рассматривать на примере таможенного союза (их ещё называют статическими эффектами, различая от динамических эффектов, которые возникают в долгосрочной перспективе).

Эффект создания торговли. B результате создания таможенного союза может возникнуть ситуация, когда товары, которые традиционно закупались на внутреннем рынке, окажутся дороже, чем такие же товары, произведённые за рубежом. Если до создания таможенного союза местные производители находились под защитой импортных пошлин, что делало невыгодным закупать товар за рубежом, то после их отмены в рамках таможенного союза зарубежный товар оказался дешевле местного, и потребители стали покупать его из-за рубежа.

B результате замещения внутреннего производителя внешним производителем возникает торговля там, где её раньше не было. Это приводит в тому, что ресурсы станут использоваться более эффективно. Таким образом, создание торговли (trade creation) — переориентация местных потребителей с менее эффективного внутреннего источника поставки товара на более эффективный внешний источник (импорт), ставшая возможной в результате устранения импортных пошлин в рамках таможенного союза.

Такие эффекты как снижение транспортных расходов; доступ к новым рынкам сбыта; свободное перемещение трудовых ресурсов между странами создают торговлю. При этом эффект создания торговли для Узбекистана снижается в силу того, что страна уже является членом Зоны свободной торговли СНГ и ведёт беспошлинную торговлю со странами СНГ, включая стран членов ЕАЭС (см. Умида Хакназар,«Присоединение Узбекистана к зоне свободной торговли СНГ: союз без обязательств?»). Данный факт означает, что Узбекистан не получит значительных преимуществ из-за снятия таможенных барьеров в случае вступления в ЕАЭС.

Эффект отклонения торговли. Создание таможенного союза означает предоставление взаимных торговых преференций его членами друг другу, но не другим странам. B результате взаимного устранения таможенных пошлин может возникнуть как эффект создания торговли, так и эффект отклонения торговли, по сути противоположный эффекту создания торговли, поскольку источник поставки товаров из стран, участвующих в интеграции, далеко не всегда является самым эффективным источником.

Зачастую страны, не участвующие в интеграции, но отгороженные от неё общим таможенным барьером интегрирующих стран, могли бы обеспечить поставки того же товара по значительно более низким ценам. Таким образом, отклонение торговли (trade diversion) — переориентация местных потребителей с закупки товара у более эффективного вне-интеграционного источника поставки на менее эффективный внутри-интеграционный источник, произошедшая в результате устранения импортных пошлин в рамках таможенного союза.

Эффект отклонения торговли проявляется, с одной стороны, через снижение благосостояния населения, сталкивающегося с удорожанием импортных товаров, а с другой, — через снижение доходов правительства. Остановимся на этом эффекте подробнее.

В случаях, когда импортные пошлины Узбекистана до вступления ниже, чем тарифы ЕАЭС (например, на летательные аппараты), следует ожидать резкого повышения цен вследствие принятия тарифов союза. Такое повышение цен испытали на себе все страны, за исключением России. Например, до вступления Казахстана в Таможенный союз в 2011 году средний уровень импортных пошлин составлял 6,2%, сформированием ЕТТ средний уровень ввозных пошлин на товары из третьих стран стал равен 10,6%. Также скачок цен вследствие более высоких тарифов ЕАЭС испытали на себя Армения и Кыргызстан. Повышение тарифов приводит к понижению торговли и происходит понижение благосостояния страны.

В случаях, когда изначальный уровень тарифов в Узбекистане выше, чем в ЕТТ ЕАЭС происходит их снижение до уровня ЕТТ. Для Узбекистана это может повысить благосостояние путём увеличения торговли (создание торговли), но и следует ожидать, что те отрасли, которые процветали при высоком протекционизме, могут оказаться экономически несостоятельными.

Ответ на вопрос, окажет ли присоединение Узбекистана положительное воздействие на благосостояние, зависит оттого, какой эффект- эффект создания или отклонения торговли- превалирует в каждом конкретном случае.

Кроме статических эффектов, проявляющихся непосредственно после присоединения страны к таможенному союзу, существуют и динамические эффекты экономической интеграции, проявляющиеся в более отдалённой перспективе. Эти эффекты также могут быть как положительными, так и отрицательными. Кратко перечислим как отрицательные, так и положительные динамические эффекты:

Долгое время в экономической науке ещё одним весомым аргументом в пользу присоединения к региональным таможенным союзам считалась теория «второго лучшего». Допустим, для Узбекистана наилучшим вариантом является вступление в ВТО, но он недоступен вследствие отсутствия политической воли или влияния всесильных лоббистов. Тогда теория «второго лучшего» гласит, что менее желательным, но более доступным вариантом интеграции в мировую экономику является вхождение в ЕАЭС.

Однако, устраняя тарифы внутри таможенного союза, одновременно таможенный союз сохраняет высокие барьеры по отношению к третьим странам. Может оказаться, что вместо интеграции в мировую экономику страна интегрируется в региональную экономику с сомнительными перспективами. Теория «второго лучшего» может быть иллюзорной, и альтернативы политике многосторонней свободной торговли, то есть ВТО, не существует.

Выводы

Из всего вышесказанного очевидно, что ЕАЭС пока ещё не является полноценным экономическим союзом, а скорее все ещё находится на этапе становления с существенными изъятиями из внешнего тарифа. Нет единой торговой политики в отношении третьих стран, что создаёт дополнительные барьеры для свободного передвижения товаров между участниками ЕАЭС, что противоречит самой сути экономического союза. Асимметричность рынков с явным доминированием одной страны, существенная нехватка комплиментарности не даёт возможности получать более эффективное распределение экономических выгод.

Слабость, а порой и отсутствие полномочий наднациональных органов и отсутствие правоприменения на наднациональном уровне делает всю систему правового регулирования двухуровневой, что серьёзно препятствует гармонизации национальных законов, практик, координации между ведомствами, что не способствует доверию со стороны бизнеса и торговых партнеров. Доминирующую роль, как экономическую, так и политическую, играет одна страна — Российская Федерация, что ставит на неравные переговорные позиции всех остальных участников союза.

Позиция Узбекистана по отношению к ЕАЭС является двоякой: с одной стороны, страны-участницы ЕАЭС хотят, чтобы Узбекистан стал полноценным членом ЕАЭС. С другой стороны, торговый режим Узбекистана, который сформировался за 25 лет политики импортозамещения и протекционизма, не позволяет стране активно интегрироваться в процесс создания полноценного экономического союза. Как уже отмечалось выше, чтобы требовать исправлений и улучшений в правовом и институциональном регулировании в рамках ЕАЭС, нужно самим продемонстрировать устойчивое стремление, выраженное в конкретных реформах в области либерализации экономики.

В этом смысле вступление в ВТО может стать эффективным механизмом по реформированию регуляторной и институциональной системы, влияющей на торговлю и ее дальнейшее укрепление. Поэтому, прежде всего, необходимо ускорить процесс присоединения в ВТО и активнее использовать возможности развития торговли в рамках Соглашения СНГ озоне свободной торговли. В связи с этим потребуются серьёзные инвестиции в обучение и переобучение кадров по всем направлениям, имеющим отношение к международной торговле.

Техническое содействие требуется как в области переобучения и подготовки кадров, так и в законодательной и институциональной реформах. Например, международные финансовые институты/доноры оказывают содействие в модернизации лабораторий и системы управления во многих областях.

Однако в случае замедления процесса вступления в ВТО или отклонения от него это может стать тревожным сигналом, указывающим на недостаток политической воли и стремления к эффективным рыночным реформам, что может негативно сказаться на объёме и уровне помощи. Никакие региональные торговые соглашения не помогут устранить главного «внутреннего врага» в виде избыточной регуляторной и институциональной системы управления. Она неизбежно ведёт к коррупции и монополизации, а в скором будущем — и к олигархизации, вместо последовательных, структурных реформ в экономике.

Мнение авторов может не совпадать с мнением редакции.