4 мая 2018 года были принят прогрессивный указ президента, где перечислены основные проблемы развития третьего сектора в Узбекистане. Среди ряда указанных проблем, были упомянуты устаревшие и не отвечающие требованиям законодательные нормы, а также излишние бюрократические требования и препоны, регулирующие процедуры регистрации негосударственных некоммерческих организаций (ННО).

Как на практике реализуются меры по коренной реформе институтов гражданского общества, а именно их официального признания со стороны государства? Стало ли легче регистрировать ННО? В декабре прошлого года авторы в соответствии с законом «Об общественном контроле» провели интервью с представителями 10 местных самоинициативных групп в различных сферах деятельности. Кроме того, был проведен тематический анализ многократных отказных писем, полученных ими от органов юстиции.

Участники исследования пожелали остаться неназванными во избежание дальнейших проблем в регистрации своих городских ННО. При этом ни одна из инициативных групп, участвовавших в нашем исследовании, не была еще зарегистрирована в качестве ННО на момент написания данной статьи.

Формализм, бюрократия и канцелярщина

Еще в мае 2018 года группа социальных активистов начала процесс регистрации организации родителей детей с особенностями развития. Целью будущей организации была адвокация прав и интересов детей с особенностями в развитии и их семей, а также повышение осведомленности общества. По словам представителя самоинициативной группы, аналогичной организации, занимающейся вопросами именно данной особенности в развитии, в Узбекистане до сих пор нет:

«Официально мы подавали два раза и получили два отказных письма. Причины были в основном формального характера. В первом отказном письме от городского управления юстиции нам сообщили, что мы подали устав лишь в одном экземпляре и не прошили его. Во второй раз нам отказали уже в Министерстве юстиции потому, что вместо слова „Устав“ в основном учредительном документе, мы написали на узбекском „Низом“, а представленный нами список инициативных граждан не был заверен по месту их проживания или учебы».

Находя подобные мелкие ошибки сугубо формального характера, регистрирующий орган дожидается истечения положенного месячного срока рассмотрения документов и дает отказ. Таким образом затягивается процесс регистрации новых ННО. Более того, ожидание многократных отказов органов юстиции в регистрации самоинициативных ННО превратилось уже во что-то само собой разумеющееся.

«Мы подали все учредительные документы летом 2019 года, предварительно получив консультацию юриста. Но нам (принимавшие документы представители органы юстиции — прим. авторов) сразу сказали, чтобы в любом случае мы не ждали регистрации через месяц потому, что они должны нам отказать минимально один, два или даже несколько раз», — отчаивается социальный активист за права детей с инвалидностью.

На основе мнений опрошенных можно предположить, что на регистрацию самоинициативной ННО на городском уровне в среднем может уйти от 7 до более 10 месяцев. Опрошенные инициативные группы указали, что получили многократные отказные письма от органов юстиции, и количество таких отказов может достигать в среднем от 4 до более 10 раз.

«Мы являемся группой молодых активистов и хотим зарегистрировать свою общественную организацию волонтеров с октября 2018 года. Нам уже отказали в девятый раз, и мы не понимаем реальных причин этих отказов. Недавно мы подали документы уже в десятый раз», — разочаровывается молодой активист.

Другой активист, развивающий на общественных началах вид спорта и боевого искусства, который до сих пор никем не был поддержан, пытается зарегистрировать свою федерацию уже целый год:

«Сотрудники, принимающие заявление, очень халатно и безответственно относятся к моим обращениям, находя мелкие ошибки в документах, не предоставляя полную информацию о недостатках, тем самым препятствуя открытию нашей федерации. Я на общественных началах развиваю спорт и боевое искусство, развивая ту социальную сферу, которая до сих пор никем не была поддержана, в то время как некоторые служащие не могут бескорыстно и искренне заняться своей обязанностью».

Органы юстиции проверяют учредительные документы на соответствие требованиям двух законов — «О негосударственных некоммерческих организациях» и «Об общественных объединениях», а также постановления Кабинета Министров №57 от 10 марта 2014 года.

Реклама на Газета.uz

Многие участники интервью жаловались на то, что органы юстиции не могут указать все недостатки в учредительных документах после первой подачи. Даже если заявители собирают все документы согласно требованиям, что-то всегда да произойдет не так, уверены респонденты.

«В течение 2017−2018 годы направлял минимум 5−6 заявлений с просьбой о регистрации общественной организации. Получил отказы с указанием на некоторые ошибки в уставе организации. Я их исправлял и направлял заново, в ответ получал на те же документы ответ с указанием на другие ошибки», — рассказывает опрошенный член самоинициативной группы.

Подводные камни

Могут ли быть подводные камни для самоинициативных групп в процессе попыток регистрации своих ННО? В то время как бюрократические препоны и требования подвергают их своеобразному испытанию на стойкость, они начинают задаваться вопросом: в чем же реальные причины отказов? Мы обратились к участникам интервью с вопросом, что, по их мнению, может быть реальной причиной многократных отказов.

Во-первых, опрошенные указали, что органы юстиции могут проверять всех учредителей ННО и даже их родственников на предмет наличия у них прежней судимости. В этой связи возникает вопрос: может ли прежняя судимость учредителя ННО по отдельным статьям УК служить формальным препятствием для регистрации ННО? Например, в прошлом году трем бывшим политзаключенным было отказано в регистрации их правозащитной организации «Восстановление справедливости» по формальным основаниям, касающимся процесса регистрации.

Во-вторых, участники предположили возможное негативное влияние и торможение процесса регистрации ННО из-за установленного факта длительного пребывания учредителей за границей (например, на ПМЖ). Участники интервью выразили мнение, что скорее всего для органов юстиции идеальный портрет учредителя местного ННО — это человек, постоянно проживающий в Узбекистане, который «чист» перед законом и разделяет и поддерживает политические, экономические и другие всевозможные решения госорганов.

В-третьих, согласно пункту 19 постановления Кабинета Министров №57 от 10 марта 2014 года «регистрирующий орган вправе направить соответствующим организациям документы, представленные для госрегистранции ННО, для проведения экспертизы». Список таких организаций не приводится и точные сроки согласования, и протоколы их встреч/переговоров, если они имели место, конечно же, никогда не предоставляются регистрирующимся инициативным группам, что еще больше ставит под сомнение процесс регистрации ННО.

«Когда я спрашивал в юстиции о причинах их отказов, мне сказали, что они пока еще не получили письма из восьми министерств со своими заключениями о целесообразности открытия нашего ННО. Но может быть это просто очередная отговорка для отказа в регистрации», — говорит участник интервью.

Представители инициативных групп рассказали, что были случаи, когда их вызывали в системообразующее ННО, организованными и финансируемыми государством, — такими, как Союз молодежи Узбекистана, Комитет женщин и другие. В связи с этим монопольное положение одного системообразующего ННО может служить дополнительным невидимым барьером для регистрации нового самоиницитивного ННО в соответствующей сфере деятельности.

Например, Общество инвалидов Узбекистана уже функционирует давно и имеет около 150 отделений почти по всех регионах страны. Если инициативная группа собирается регистрировать новое общественное объединение инвалидов, есть ли гарантии, что у согласовывающих организаций отсутствует установка о том, что такая организация с аналогичными целями и задачами уже существует?

Исходя из этого можно предположить, какими вопросами задается регистрирующий орган: «Нужна ли новая молодёжная организация, если уже есть Союз молодёжи?», «Зачем новое ННО инвалидов, глухих или слепых, если уже работают общества инвалидов, глухих и слепых Узбекистана?», «Для чего новая общественная организация женщин, если эту работу уже выполняет Комитет женщин?» И так далее…

Однако могут ли подобные размышления служить косвенной причиной для отказа в регистрации новых ННО, инициируемых с «низов»? Конечно, новые инициативы могут быть незрелыми, с низкими возможностями финансирования уставной деятельности, что может повышать риск закрытия таких ННО в будущем. Но первый блин всегда бывает комом из-за недостатка опыта и навыков эффективного менеджмента ННО. Однако права и свободы объединения, предоставленные буквой закона активным людям, желающим изменить нашу жизнь в положительную сторону, не могут быть ущемлены.

Возможные косвенные причины для отказа противоречат статье 34 Конституции Узбекистана и международным договорам, к которым присоединилась наша страна.

Возможность официально вести свою некоммерческую деятельность в форме ННО — это показатель открытости и развитости гражданского общества в стране, ибо самоинициативные группы без официальной регистрации в органах юстиции не могут официально считаться институтами гражданского общества согласно действующему законодательству.

«Страна одна у нас на всех!»

Проблемы существуют не только при регистрации новых самоинициативных ННО, но и при перерегистрации существующих организаций для изменения их территории деятельности ННО — из городской в республиканскую. По мнению опрошенных, перерегистрация проходит немного проще, чем регистрация, но, тем не менее, без бюрократии не обходится и здесь.

Некоторые представители уже зарегистрированных ННО сообщили о необходимости снятия территориальных ограничений на деятельность локальных организаций потому, что «страна одна у нас на всех». Принцип региональности ННО может препятствовать социальному развитию регионов и привести к монополии системообразующих ННО с республиканским/национальным статусом.

Например, ННО с организационным потенциалом и специализированными кадрами может ограничиться деятельностью лишь в рамках городской территории. Официальный статус местного ННО может не позволять выходить в регионы, что лишает данную организацию возможности получить гранты от внутренних и внешних доноров.

Стоимость перевода

Многие русскоязычные участники нашего исследования сталкиваются с трудностями касательно перевода учредительных документов с русского языка на узбекский язык. Раньше органы юстиции принимали устав на русском языке, и проблем с переводами не возникало. Сейчас документы принимают только на государственном языке.

«Мы подготовили устав на русском. В юстиции просмотрели его, сделали свои замечания и рекомендации. Мы отправили его на перевод в один из центров переводов в Ташкенте. Перевели на узбекский язык на латинице. Да, это очень большие деньги были для нас на тот момент, но наш устав приняли с первого раза. Многое зависит и от качества перевода. Сама не ожидала, что примут сразу».

Отсюда можно сделать вывод, что качественный перевод устава — это один из важных факторов регистрации. Однако и здесь могут возникнуть проблемы, так как профессиональная терминология уставных документов требует наличия определенных знаний в сфере права ННО.

Для решения данного вопроса было бы целесообразным, если бы органы юстиции составили официальный список центров переводов, качество работы которых гарантированно отвечает требованиям. Не зная специфических языковых требований органов юстиции, заявители могут по ошибке использовать неправильный перевод терминов, используемых в основном учредительном документе (как в случае с неправильным использованием слова «Низом» вместо русского варианта «Устав»). Незнание подобных нюансов может служить причиной очередного отказа.

Выяснилось, что были и такие моменты, когда бюро переводов не брались за перевод устава и других учредительных документов. Причина заключалась в условиях договора на оказание переводческих услуг — при отказе в регистрации переводчик должен был исправлять все недостатки, выявленные органами юстиции. А если инициативная группа получает девять отказов подряд? Очевидно, такие условия не будут устраивать центры переводов и будут невыгодными для них.

Отсутствие юридической поддержки

Многие опрошенные нами инициативные группы ссылались на нехватку юридических знаний, что может являться причиной ошибок в уставных документах. Из-за отсутствия юридического образования многие учредители неправильно составляют документы. В то время как услуги профессиональных юристов требуют дополнительных немалых финансовых средств.

«Нас просят предоставить устав, соответствующий жестким критериям. Но мы не юристы, и большинство членов нашей группы не понимают, что такое устав, и как его писать. Мы обращались к некоторым юристам, но они не хотят связываться с этим даже за деньги. Просим знакомых удаленно консультировать и направлять. Но мы не можем сделать идеальный устав и топчемся на месте с многократными отказами. Нет правовой поддержи со стороны органов юстиции».

В сентябре 2019 года постановлением Кабинета Министров была учреждена ННО «Мадад» с обширной сетью юридических консультационных бюро во всех регионах страны, оказывающих бесплатную правовую помощь населению. Был запущен также портал правовой информации Advice.uz. Авторы выяснили, что бюро «Мадад» оказывают «онлайн и офлайн юридическую помощь исключительно физическим лицам по их личным проблемам и вопросам». Вместе с тем, оказание помощи юридическим лицам запланировано позднее в этом году.

Будет ли консультативное бюро «Мадад» оказывать юридическую помощь инициативным группам, желающим пройти регистрацию в органах юстиции? Но если бюро не будет исключать оказание помощи инициативным группам, то такие услуги, как правовая экспертиза составленного устава ННО на предмет соответствия требованиям органов юстиции послужило бы большой помощью гражданскому обществу.

«Неоднократно приходил к исполнителю решения об отказе или подписавшему документ об отказе, на встречу не выходили. Очную консультацию о выявленных нарушениях не получал. Нет конкретной формы устава, утвержденного Министерством юстиции, в связи с чем у ответственных сотрудников есть возможность отказать по любому поводу», — выразил мнение участник интервью.

Учитывая тесную взаимосвязь Министерства юстиции и консультативного бюро «Мадад», считаем целесообразным включить такие услуги в реестр предоставляемых консультаций ННО «Мадад». Необходимо также загрузить образцы уставов исходя из организационно-правовых форм ННО — общественного объединения, фонда и других форм, предусмотренных законодательством. Поиск таких образцов на портале правовой информации не дал никаких результатов. Их также было невозможно найти на сайте Минюста или на портале ННО.

Бизнесу можно, а ННО нельзя?

Узбекистан поднялся на 7 позиций и вошел в топ-20 стран в рейтинге Всемирного банка «Ведение бизнеса 2020». Особенно впечатляет показатель по регистрации предприятий — мы на 8-м месте в глобальном рейтинге, и это самый лучший показатель по сравнению с остальными девятью индикаторами.

Почему субъект предпринимательства уже можно зарегистрировать в режиме онлайн за 30 минут с момента подачи заявления через центр «Единое окно», а социальным активистам приходится тратить годы на регистрацию ННО? Почему даже негосударственное образовательное учреждение (НОУ) намного проще открыть, чем ННО?

При государственной регистрации субъектов предпринимательства можно использовать адрес места постоянного проживания заявителя. Но для государственной регистрации ННО не разрешается использовать домашний адрес граждан, регистрирующих ННО, в качестве будущего юридического адреса организации. Для многих самоинициативных групп это превращается в очередную проблему. В связи с этим мы предлагаем, чтобы махаллинские комитеты временно предоставляли инициативной группе свой юридический адрес для прохождения регистрации ННО.

Если бы существовал всемирный рейтинг «Ведение ННО-2020», наверное, Узбекистан оказался бы на самых последних местах по регистрации ННО. Следует отметить, что для развития гражданского общества, как и для развития бизнеса и предпринимательства, очень важно облегчить процесс регистрации и организации деятельности ННО. Иначе бюрократия, формализм и канцелярщина съедают всю энергию энтузиастов, которых и так можно сосчитать на пальцах.

Сражение с ветряными мельницами

Четыре группы из десяти самоинициативных групп, принявших участие в нашем интервью, уже сдались — им не хватило упорства, чтобы побороть бюрократические препоны до конца.

«Я уже в этом не вижу никакого смысла потому, что было потрачено много денег, и усилий, и времени. За это время можно было уже внедрить несколько проектов. Поэтому я в ближайшем будущем смысла подавать на регистрацию не вижу», — констатирует респондент.

Как видно, бюрократические препоны отбивают всякое желание социально активных граждан. Очередная подача учредительных документов превращается для них в никому не нужную борьбу с ветряными мельницами. Усилия социальных активистов тратятся именно на бумажную волокиту, в то время как можно было бы потратить все эти ресурсы на полезную обществу деятельность.

«У нас на самом деле много инициативных групп среди родителей, которые бы хотели зарегистрироваться как некоммерческая организация именно по поддержке детей с инвалидностью, но они этого не делают по той причине, что они не хотят в это лезть — это сложно, это бюрократия, и вообще там есть свои минусы. Поэтому для себя я сделала вывод, что мы не нуждаемся в регистрации».

Инициативные группы дали понять, что кроме них есть и другие достаточно активные люди, сталкивающиеся с похожими видимыми и невидимыми барьерами при регистрации своих ННО.

Как упросить процесс регистрации ННО?

Проблема регистрации самоинициативных ННО не касается конкретных инициативных групп и носит системный характер. Регистрирующие органы юстиции не предоставляют расширенный и исчерпывающий отказ с указанием всех недостатков после первого заявления, и не оказывается юридическая поддержка со стороны Минюста и нового, организованного государством ННО «Мадад» для устранения этих недочетов.

Тем не менее, нельзя не признать наличие некоторых подвижек в упрощении регистрации и перерегистрации ННО. Так, согласно октябрьскому постановлению президента с 1 января 2020 года снизились ставки госпошлины, взимаемой за государственную регистрацию ННО. Кроме того, в конце ноября 2019 года в тестовом режиме заработал портал негосударственных некоммерческих организаций Министерства юстиции, предоставляющий возможности электронной подачи документов для регистрации и перерегистрации ННО.

Однако, несмотря не все указы президента по развитию гражданского общества, система регистрации ННО все еще не поменялась изнутри. Внешне она поменялась — появилась возможность подачи учредительных документов онлайн по сниженным ставкам госпошлины для регистрации, но, судя по неудачному опыту самоинициативных граждан, в системе все еще преобладают излишние бюрократические требования и препоны, препятствующие формированию новых общественных организаций по принципу «снизу вверх».

«Четыре раза получали отказ и огромная бюрократия. Какой смысл в снижении цен, если всё равно получаешь отказ? Мы принимаем участие в жизни города, проводим акции, агитируем за здоровый образ жизни и готовы помочь хокимияту в создании условий в городе».

Больше всего огорчает то, что инициативные группы из уязвимых слоев населения, которые не хотят жить на иждивении других и хотят внести свой вклад в социальное развитие, страдают от бюрократии больше всех.

Вы можете представить себе женщину с инвалидностью, подающую учредительные документы в городское управление юстиции в уже в n-й раз для регистрации общественного объединения инвалидов? Не издевательство ли это?

В срок до 1 февраля 2020 года Министерство юстиции совместно с экспертной группой из числа представителей ННО разрабатывают проект Кодекса «О негосударственных некоммерческих организациях». Тем не менее, согласно предварительному проекту Кодекса об ННО, ничего так и не изменилось в плане упрощения регистрации ННО, за исключением снижения госпошлины и внедрения электронной регистрации ННО.

Мы надеемся, что все вышеперечисленные проблемы и предложения по упрощению процесса регистрации и перерегистрации ННО найдут свое отражение в окончательном варианте Кодекса об ННО и для этого рекомендуем следующее:

  • привести законодательство об ННО в соответствие с «буквой и духом» майского указа президента от 2018 года «О мерах по коренному повышению роли институтов гражданского общества в процессе демократического обновления страны»;
  • провести инвентаризацию законодательства в сфере регулирования ННО, чтобы избежать правовых «лазеек» и коллизий, а также несовершенства законодательства, на основании которых регистрирующий орган может отказывать в регистрации множество раз;
  • внести изменение в постановление Кабинета Министров №57 от 10 марта 2014 о том, что при повторной подаче заявления в случае устранения заявителем причин, послуживших основанием для выдачи решения об отказе в госрегистрации, при повторном рассмотрении документов не допускается приведение со стороны регистрирующего органа дополнительных причин отказа, ранее не изложенных в решении об отказе;
  • устранить практику неписаных внутренних норм и правил, явно противоречащих национальному законодательству и международным договорам;
  • передать процедуру регистрации и перерегистрации ННО в центры «Единое окно», как в случае с регистрацией субъектов предпринимательства;
  • оказывать безвозмездную юридическую поддержку по регистрации и перерегистрации ННО, включая обеспечение образцами уставов различных форм ННО, утвержденных органами юстиции;
  • снять территориальные ограничения на деятельность местных ННО, чтобы они могли осуществлять свою деятельность по всей стране;
  • создать реестр центров переводческих услуг, одобренный Минюстом для осуществления переводов устава и других учредительных документов на узбекский язык.

Редакция «Газеты.uz» обратилась в Министерство юстиции с просьбой представить ответы на вопросы, озвученные инициативными группами в ходе данного исследования.

Мнение авторов может не совпадать с мнением редакции.

«Газета.uz» публикует текст исследования с изменениями (аналитическая статья «Почему в Узбекистане сложно открыть НПО?» была ранее опубликована на Cabar.asia).

Дильмурад Юсупов — докторант Института исследований проблем развития Университета Сассекса (Великобритания), специализирующийся на проблемах инклюзивного развития и социальной защиты уязвимых слоев населения.

Ойбек Исаков — юрист, председатель Ассоциации инвалидов Узбекистана — зонтичной организации, объединяющей 26 общественных организаций людей с инвалидностью по всей республике.