Результаты национального обследования «Слушая граждан Узбекистана» показывают, что реформа системы прописки пользуется огромной популярностью среди населения. Экономическая теория и международный опыт также демонстрируют, что устранение барьеров для свободы передвижения может привести к значительному экономическому росту. Однако нынешние темпы внутренней миграции в стране крайне низки и представляют собой серьезный вызов для будущего развития экономики Узбекистана.

Ни одна страна в современной истории не достигала высоких уровней доходов для своего населения, не будучи при этом высоко урбанизированной. Подобная ситуация наблюдалась повсеместно. Фермеры начинают использовать более передовые технологии для повышения производительности труда. Это в конечном итоге приводит к сокращению числа наемных работников в сельском хозяйстве. В этих обстоятельствах люди, проживающие в селах, как правило, переезжают туда, где создаются новые рабочие места и где их труд пользуется большим спросом.

Свободное передвижение граждан в рамках страны создает возможности для роста в других секторах экономики. При наличии более широкого выбора работников компании, работающие в сфере услуг и обрабатывающей промышленности, могут развиваться более быстрыми темпами. Однако в отличие от сельского хозяйства, таким предприятиям зачастую необходим доступ к большим рынкам труда и современной инфраструктуре, которые могут предложить города. В результате города начинают расти по мере того, как страны становятся богаче, привлекая к себе работников из сельских районов.

Возьмем, к примеру, США. В 1800 году в городах проживало лишь около 6% американцев, а более 70% работников были заняты в сельском хозяйстве. Сегодня ситуация полностью изменилась — более 80% граждан живут в городах, а в сельском хозяйстве занято менее 2% всей рабочей силы. Даже при гораздо меньшем количестве работников общее производство сельхозпродукции с 1948 по 2015 год возросло более чем в 2 раза, в то время как площади сельхозугодий сократились на 24%.

В 2016 году годовая добавленная стоимость в расчете на одного занятого в сельском хозяйстве в США достигала почти 84 тыс. долл. Германия, Великобритания, Франция, Япония, Южная Корея — все эти страны с высоким уровнем дохода прошли путь аналогичной экономической трансформации.

Однако перед Узбекистаном имеется ряд барьеров, препятствующих экономическому развитию по такому сценарию. В частности, стране необходимо решить проблему политики обязательной прописки по месту жительства, унаследованной с советских времен. Она существенно ограничивает свободу передвижения граждан, особенно в наиболее продуктивные районы, расположенные в Ташкенте и его окрестностях.

Отчасти из-за данной политики Узбекистан имеет один из самых низких показателей внутренней миграции в мире, резко отличающийся от большинства стран с высоким уровнем доходов.

С 2017 года правительство страны начало устранять ограничения в данной области. В частности, были предложены изменения в рамках проекта Концепции развития урбанизации в Узбекистане до 2030 года. Данный документ, среди прочего, предусматривал стимулирование свободного перемещения рабочей силы из сел в города, посредством упрощения системы прописки, переобучения рабочей силы востребованным специальностям, введения льгот и преференций для переселенцев. В 2019 году президент подписал указ об активизации урбанизации.

Реформы в данной сфере направлены на стимулирование экономического роста и занятости населения. В настоящее время для соискателей рабочих мест не действуют ограничения по месту жительства. Граждане, прописанные за пределами Ташкента, теперь могут приобрести жилье на первичном рынке. Недавно власти объявили об увеличении срока пребывания в городах без регистрации (увеличен с 5 до 10 дней), а также о сокращении количества справок, которые требуется предоставить для получения прописки.

«Слушая граждан Узбекистана»

Исследование «Слушая граждан Узбекистана» (L2CU) проводится с 2018 года на ежемесячной основе Центром «Стратегии развития» и Всемирным банком с целью мониторинга общественного мнения и оценки влияния реформ на благополучие населения. В него вовлечены более 4000 домохозяйств во всех областях страны. В рамках L2CU также оценивается отношение граждан к вопросу внутренней миграции и доступности жилья в стране.

Более 90% респондентов, участвующих в обследовании, неизменно высказываются за снятие всех ограничений на прописку и внутреннюю миграцию. Реформы в данной сфере поддерживает подавляющие большинство даже среди тех, кто уже проживает в городах.

В ходе исследования выяснилось, какие меры население ожидает со стороны правительства для устранения барьеров для переселения в города. Среди респондентов наиболее популярным было мнение о необходимости снятия всех ограничений и бюрократических препятствий, связанных с требованиями системы прописки. Респонденты также решительно поддержали строительство доступного жилья.

Одной из проблем, нередко поднимаемых в Узбекистане при обсуждении реформы прописки, является порядок осуществления административной деятельности госорганов в случае ее полной отмены. Как будет осуществляться выделение бюджетных средств определенным категориям граждан, скажем, пенсий и социальных пособий, если не будет официальных списков лиц, проживающих в том или ином населенном пункте?

Зарубежный опыт

При рассмотрении этих вопросов важно не забывать о том, что многие страны (включая постсоветские республики, а также другие государства, такие как Южная Корея) полностью отказались от системы регистрации населения. Их примеры могут быть весьма поучительными. Столкнувшись с аналогичными проблемами, власти во многих случаях меняли свои системы и стали полагаться на административные данные и данные переписи населения вместо требования об активной регистрации граждан.

В других государствах, в том числе Франции, Великобритании и США, вообще никогда не существовало каких-либо систем регистрации. Здесь власти также используют перепись населения и административные источники данных для целей планирования. А граждане могут предоставлять доказательства своего места жительства различными способами. Например, показывая официальную почту, которую они получают по месту жительства или подтверждение оплаты счетов за коммунальные услуги по адресу их проживания.

В то же время существует обоснованная обеспокоенность по поводу возможных сложностей в предоставлении госуслуг в Узбекистане, так как реализация многих правительственных программ в настоящее время зависит от данных по месту регистрации граждан. Тем, кто обеспокоен такими последствиями переходного периода, следует обратить внимание на другие страны, которые успешно провели либерализацию, сохранив при этом часть своих систем регистрации.

Вьетнам, Германия и несколько других стран отменили правила и ограничения в отношении регистрации/прописки по месту жительства. Эти изменения снизили практическое значение регистрационного статуса человека. Если регистрацию легко получить, и она не имеет никакого влияния на повседневную жизнь и возможности человека, то такие системы регистрации гораздо менее проблематичны.

В некоторых из этих стран, после реформы, власти решили сохранить чисто учетные функции своих систем регистрации. Например, в Германии власти сделали регистрацию по месту жительства бесплатной и доступной для всех. К лицам со временной регистрацией не предъявляется никаких дополнительных требований.

Что еще можно сделать в Узбекистане в дополнение к уже принятым мерам по реформированию системы прописки?

На прошлой неделе, обращаясь с посланием к Олий Мажлису, президент Шавкат Мирзиёев, среди прочего, говорил о задачах в экономической сфере, которые правительству и парламенту предстоит реализовать в 2020-м и последующие годы. Среди них была названа необходимость осуществления комплексного развития регионов и создания для населения достойных условий жизни посредством урбанизации.

В настоящее время существует «разрыв» между регионами, где сконцентрировано трудоспособное население, и теми, где создается больше рабочих мест. Решение мы видим в либерализации внутренней миграции, отметил президент. Он поручил правительству до апреля изучить международный опыт и совместно с парламентом разработать конкретные предложения по реформированию системы прописки в Узбекистане.

Президент вновь проявил политическую волю положить конец ограничению свободы передвижения, а у правительства появилась возможность провести реформы в сфере, которая пользуется наибольшей поддержкой населения.

Возможные меры

Даже если система прописки не будет полностью демонтирована, существует ряд возможностей для ее усовершенствования. Ее реформирование могло бы включать нижеследующие меры со стороны властей:

  • снятие ограничений для иногородних граждан на приобретение жилья на вторичном рынке недвижимости в г. Ташкенте. Сейчас они только могут приобрести жилье в новостройках на первичном рынке;
  • внесение изменений в правила пребывания, запрещающие физическое выдворение лиц из населенных пунктов, например, городов, где они не зарегистрированы;
  • уменьшение размеров штрафов за нарушение правил регистрации. Отмена всех сборов за прописку, применяемых только к новоприбывшим или временно пребывающим. Эти способы повышения государственных доходов являются регрессивными и неэффективными;
  • исключение договорных обязательства, ограничивающих выбор места жительства лица, например, при заключении временных трудовых договоров;
  • отмена требований о предоставлении лицом документа, подтверждающего его занятость, для получения прописки;
  • отмена требования о подтверждении совместного проживания с супругом/ супругой;
  • сохранение прописки без необходимости ее периодического продления, и продление разрешенного срока пребывания без регистрации по новому месту жительства (текущий 10-дневный срок мог бы быть продлен до 3 месяцев или на больший период, достаточный для нахождения работы и жилья);
  • отмена требования о предоставлении документов, подтверждающих согласие арендодателей или других членов семьи на прописку третьих лиц на определенной жилплощади;
  • необходимо упрощение механизмов взаимодействия граждан с органами власти по вопросам, связанным с пропиской. Так, текущие требования о необходимости получения официальных документов или прав на получение социальных льгот, таких как социальные пособия и пенсии, исключительно по месту постоянной прописки, могут быть весьма обременительными для граждан. Эти требования можно было бы отменить без серьезного нарушения функционирования этих систем;
  • в настоящее время граждане обязаны повторно обращаться за полагающимися им социальными льготами после переезда в другие места проживания. В результате продуманных мер данные льготы могли бы быть получены по новому месту жительства гражданина;
  • наконец, одним из решительных вариантов реформы системы прописки было бы устранение разграничения между «временной» и «постоянной» регистрацией по месту жительства. Если бы каждый мог регистрироваться где угодно и пользовался бы одними и теми же правами и привилегиями вне зависимости от места жительства, многие проблемы в рамках существующей системы прописки были бы решены.

Такие изменения, конечно же, могут повлечь за собой определенные издержки. В случае кардинальных реформ системы прописки люди будут больше сталкиваться с трудностями получения госуслуг в процессе их перемещения по стране. Растущее население Узбекистана и дополнительная миграция в города означает, что потребуется большее число школ, поликлиник, поставщиков коммунальных услуг и т. п. для обеспечения каждого человека основными благами, в которых он нуждается.

Вместе с тем, в городах эти услуги более доступны, чем в сельской местности. Хотя рост городов всегда сопровождается необходимостью задействования дополнительных инвестиций, в конечном итоге возросшая мобильность трудовых ресурсов приведет к лучшим экономическим результатам.

Растущий спрос на городскую миграцию позволяет предположить, что национальная экономика тяготеет к повышению производительности труда. По мере движения Узбекистана к статусу страны с высоким уровнем доходов, города будут испытывать большее экономическое давление, стимулирующее их рост.

Проводя реформы по устранению препятствий для свободы передвижения и трудовой мобильности, пользующихся огромной поддержкой населения, правительство страны способствует развитию урбанизации и появлению новых рабочих мест в городах Узбекистана.

Уильям Зейтц, экономист Всемирного банка и руководитель проектов по вопросам бедности и равенства в Центральной Азии