Почему важно гармонизировать пищевые стандарты с международными? Если Узбекистан заинтересован в международной торговле, то есть диверсификации и расширении своего экспорта, необходимо переходить на международные стандарты и выполнять требованиями импортирующих стран, считает юрист Умида Хакназар.

Торговля основывается, прежде всего, на доверии, а главным критерием доверия является применение общепризнанных, научно обоснованных международных стандартов. Кроме того, применение международных стандартов во многом защищает страну в международных спорах.

Пищевая безопасность имеет прямое отношение к здоровью нации и также к тому, насколько успешно страна может торговать пищевой продукцией на международном уровне. Когда говорят о «безопасной» еде в понимании международной торговли, прежде всего, подразумевается свобода продуктов питания от микробиологических, химических и физических опасностей.

Микробиологическую опасность представляют инфекционные заболевания, включая зоонозные инфекции передающиеся от животных к человеку. К ним относятся сибирская язва, бруцеллез, ящур, туберкулез, листериоз , туляремия, сальмонелез и многие другие. Причиной заболевания может быть употребление мяса и молока от больных животных или микробов в растительной продукции.

К химической опасности отнесены пестициды, антибиотики, микотоксины, остатки ветеринарных лекарств, тяжелые металлы и т. д.; к физической — наличие в пищевой продукции остатков стекла, бумаги, пластмассы и т. д. в результате неправильной упаковки, хранения или транспортировки.

Каким образом государство должно обеспечивать необходимый уровень пищевой безопасности?

В результате глобализации торговли пищевой продукцией, еда и корм распределяются гораздо быстрее по всему миру и на гораздо большие расстояния, чем раньше, создавая условия, могущие повлечь массовые вспышки болезней пищевого происхождения.

В ходе недавнего кризиса более 1500 фермерских хозяйств в Европе получали загрязненные диоксином корма из одного источника в течение двухнедельного периода. Пищевая продукция животного происхождения с использованием загрязненного корма попадала на континенты в течение нескольких недель.

Политические границы стран не являются барьером для распространения болезней животных и вредных организмов. Вредные организмы могут нанести экономический ущерб сельскохозяйственным культурам, в то время как высокий уровень заболеваемости и смертности в популяциях животных приводит к значительным потерям продукции животноводства, и соответственно угрожает безопасности пищевых продуктов, что в свою очередь имеет последствия для здоровья людей. Примером является распространение мяса крупного рогатого скота, страдающего от губчатого энцефалита (коровье бешенство).

Подобные эпидемии имели серьезные экономические последствия для экономик целых стран, что вызвало существенный пересмотр всей системы контроля безопасности пищевой продукции в странах Европы уже в конце 1990-х и начале 2000-х. В результате стремительно стали развиваться и внедряться новые методы обеспечения безопасности, основанные, прежде всего, на принципах анализа рисков, прослеживаемости, внедрении концепта «от фермы до стола», нацеленных на предотвращение болезней и загрязнителей.

Безопасность пищевой продукции регулируется санитарными мерами, которые входят в систему санитарных, ветеринарных и фитосанитарных мер (СФС), т. е. обеспечение здоровья человека, животных и растений, что является одной из функций социально ответственного государства. Так как пищевая продукция является предметом международной торговли, СФС меры регулируются в ВТО путем обязательного применения Соглашения ВТО по применению санитарных и фитосанитарных мер. Соглашение ВТО по СФС способствовало тому, что мир перешел на систему обеспечения превентивных мер, основанную на анализе рисков и научных данных, внедрении подхода «от фермы до стола».

Соглашение ВТО по СФС опирается на стандарты трех международных организаций — Комиссии «Кодекса Алиментариус» (Кодекс: пищевые стандарты, параметры безопасности), Международного эпизоотического бюро (МЭБ: в области здоровья животных и стандартов в отношении продукции животного происхождения), и Международной конвенции по защите растений (МКЗР: в отношении фитосанитарных мер). Стандарты, принципы и рекомендации этих организаций считаются научно обоснованными и признаются во всех странах-членах ВТО.

Современные методы обеспечения безопасности пищевой продукции, прежде всего, нацелены на предотвращение распространения заболеваний и загрязнителей путем определения критических факторов риска в процессе производства, обработки, транспортировки, хранения и т. д. пищевой продукции по всей пищевой цепочке от фермы до стола. К таким относятся метод HACCP (Критические контрольные точки и анализ рисков), а также различные «надлежащие практики», включая производственные (GMP), гигиенические (GHP), а также сельскохозяйственные (GAP).

Кроме того, существуют специализированные отраслевые стандарты Кодекса, такие как, например, Кодекс гигиенической практики для мяса (CHPM), который является основным международным стандартом гигиены мяса и включает в себя риск-ориентированный подход к применению санитарных мероприятий по всей цепочке производства мяса.

В соответствии со своим текущим мандатом МЭБ также занимается вопросами безопасности пищевых продуктов животноводства. Рекомендации МЭБ и Кодекса по производству и безопасности товаров животного происхождения поэтому следует рассматривать в совокупности.

В последнее время были пересмотрены вопросы ответственности за качество и безопасность пищевой продукции. Раньше считалось, что участники пищевой отрасли несут ответственность за качество пищевых продуктов, в то время как регулирующие органы — за обеспечение безопасности пищевых продуктов.

Этот подход был заменен на новую систему, при которой участники пищевой отрасли наделяются главной ответственностью как за качество, так и за безопасность продуктов, которые они размещают на рынке. Роль надзорных органов заключается в анализе научной информации как основе для разработки соответствующих стандартов безопасности пищевых продуктов и системный мониторинг пищевых предприятий. Регулирующие органы также несут ответственность за обеспечение применения соответствующих санкций в отношении участников пищевой отрасли в случае нарушений.

Узбекистан пока еще не перешел на новые методы и систему обеспечения безопасности пищевой продукции. Это во многом связано с тем, что на протяжении многих лет действовал запрет на экспорт многих пищевых товаров, включая мясомолочную продукцию, что оставило сельское хозяйство и местную пищевую отрасль в изоляции от современных знаний, методов и научных данных.

В результате действовавшая на протяжении советского и постсоветского периода система санитарного, ветеринарного и фитосанитарного надзора больше не может удовлетворять современным требованиям по обеспечению пищевой безопасности и, следовательно, наносит вред здоровью людей. Устаревшая система не позволяет развиваться экспорту пищевой продукции, поскольку в большинстве своем существующие стандарты и методы не гармонизированы с международными стандартами и, соответственно, не отвечают требованиям импортирующих стран.

Сегодняшняя ситуация в Узбекистане

Законодательство

Узбекистан является членом Кодекс Алиментариус с 2005 года и МЭБ (Всемирная организация по охране здоровья животных) с 1992 года. (Пока наша страна не присоединилась к третьей обязательной согласно Соглашению ВТО по СФС «Международной конвенции по защите растений».)

Однако участие Узбекистана скорее пассивное. Например, согласно последней оценке Государственной ветеринарной службы, проведенной экспертами МЭБ в 2017 году, ветеринарная служба пока еще не основывается в своей деятельности на стандарты МЭБ, т. е. такие обязательные принципы как оценка рисков, научные данные, прослеживаемость (от фермы до стола), идентификация животных (когда можно проследить мясную и молочную продукцию от фермы где она производилась, вплоть до вакцин, которые применялись), пока еще не применяются в необходимой мере.

Основные законы, такие как Закон «О качестве и безопасности пищевой продукции», Закон «О ветеринарии» не содержат требований по применению метода HACCP и надлежащих практик. Отсутствует также требование по регистрации пищевых предприятий. В результате санитарные и ветеринарные инспектора не уполномочены законодательством проводить аудит предприятий на предмет соответствия правилам HACCP и надлежащих гигиенических и производственных практик.

Узбекистан продолжает использовать технические стандарты (технические регламенты), основанные на методах, датированных в период СССР. Сертификация применяется в соответствии с национальными стандартами, также основанными в большинстве на устаревших стандартах, которые применялись для проверки конечной продукции.

Действуют десятки тысяч нормативных документов (СанПины, технические регламенты, стандарты и т. д.), большинство которых не гармонизированы с международными стандартами Кодекса и МЭБ. Кроме того, многие обязательные технические регламенты содержат параметры качества, что противоречит соглашениям ВТО по ТБТ и СФС, так как параметры качества не должны нести обязательный характер. В результат, сертификаты соответствия, выдаваемые Агентством «Узстандарт», не признаются в странах, применяющих стандарты Кодекса и МЭБ и принципы Соглашения ВТО по СФС.

Как несоответствие международным стандартам препятствует экспорту пищевой продукции

Как уже отмечалось выше, гармонизация национальных стандартов с международными (стандартами Кодекса Алиментариус и МЭБ), влияет на экспорт пищевой продукции. Так, в Узбекистане уже возникли местные производители молочной и мясной продукции, заинтересованные в экспорте своей продукции, но которые не могут экспортировать даже в соседний Казахстан.

Главной причиной является несоответствие национальных стандартов с требованиями Казахстана, например, в отношении сроков годности. В Узбекистане срок годности устанавливается в санитарных нормах и правилах (СанПин) регулятором. Но они слишком короткие и не основаны на факторах риска в отношении каждого вида продукции. При таких сроках годности невозможно экспортировать. Казахстан, который является членом ВТО, гармонизировал свои стандарты в отношении сроков годности с Кодексом Алиментариус и МЭБ.

По оценкам ООН, примерно треть продуктов питания никогда не попадает на столы покупателей. Их уничтожают еще до того, как они станут опасными. Но технологий отделения почти испорченной еды от уже испорченной пока не придумано. Поэтому современный международный подход заключается в том, чтобы возложить на производителей продуктов питания (и всех, кто вовлечен в пищевую цепочку, начиная от производителей, перевозчиков, продавцов и т. д.) основную ответственность за производство безопасных пищевых продуктов и требовать от них указания условий потребления продукта.

Например, в ряде штатов Америки на упаковках сроки годности не указывают вообще, пишут только дату изготовления. Покупатель сам решает, товар какой свежести ему подходит, а какой нет. И как он его будет хранить. Очень гибкие правила и в Европе. В современной практике применяется как минимум две, а иногда и до четырех категорий годности: «продать до», «лучше употребить до», «употребить через столько-то дней после вскрытия» и «годен до».

«Годен до» (Use by date) и «Лучше употребить до» указанной даты (Best before) — наиболее распространенные маркировки срока годности в странах ЕС (Регламент ЕС по информации о пищевых продуктах для потребителей (Регламент ЕС № 11616/2011). Маркировка с указанием потреблять «Годен до» применяется для скоропортящихся продуктов с микробиологической точки зрения (например, пирожные с кремом или приготовленное мясо). После относительно короткого периода времени эти продукты могут представлять опасность пищевого отравления и их продажа является уголовным преступлением.

Другая форма кодирования срока годности — «Лучше употребить до» — относится к качеству продукции. Этот вид даты истечения срока годности говорит о том, что хотя еда и просроченная, но она не ядовитая и, соответственно, может быть продана. Обычно его можно найти на сушеных, замороженных, копченых, т. е. не требующих заморозки продуктах, способных оставаться употребляемыми долгое время, и соответственно с долгим сроком годности.

Для ряда продуктов никакие сроки не критичны. Соль, сахар, крупы, макаронные изделия могут вообще не иметь на упаковке расчетной годности. На них ставят так называемый срок хранения — это примерный период, когда упаковка еще сохраняет товарный вид. К таким относятся рис, мед или вино.

Сроки годности, устанавливаемые регулятором, приводят к неэффективности (о чем свидетельствуют жалобы предприятий), когда продукты должны быть выброшены досрочно/не могут быть проданы. Как следствие этого, подобная политика неоправданно увеличивает стоимость таких товаров, потому что производственные потери должны быть возмещены производителями по ценам продуктов, которые они могут продать, и потребители платят дополнительно. Кроме этого, такой подход лишает пищевых бизнес-операторов ответственности и тем самым могут фактически создавать дополнительные риски.

Это лишь один из примеров несоответствия национального стандарта международному, что в результате препятствует экспорту товаров, способствует избыточным пищевым отходам, повышению цены на такие продукты и лишают ответственности отраслевых операторов рынка

Уполномоченные органы по вопросам пищевой безопасности в Узбекистане

В Узбекистане вопросы, связанные с регулированием безопасности пищевых продуктов разделены между различными ведомствами. Так, на Государственном комитете ветеринарии (ГКВ), лежит ответственность за контроль продуктов питания животного происхождения исключительно на этапе выращивания, включая первую стадию переработки (убой), а обязанности по контролю продовольствия животного происхождения на последующих этапах (хранение-окончательная переработка-дистрибуция) возложены на Санитарно-эпидемиологическую службу (СЭС) в структуре Минздрава. Национальное агентство по метрологии и стандартизации «Узстандарт» ответственно за тестирование качества продуктов питания и выпуск сертификатов соответствия на основании санитарно-эпидемиологического и/или ветеринарного заключений.

Ни одно из этих ведомств не ведет реестр и регистрацию предприятий по производству пищевых продуктов, как это происходит в большинстве стран, где применяется новый подход от «фермы до стола».

СЭС при Минздраве прежде всего занимается вопросами эпидемиологического надзора согласно Закону «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», включая санитарные действия в случаях вспышек или эпидемий. Мониторинг ведется только на трех видах пищевых предприятий: по производству молока и молочной продукции, муки пшеничной 1 сорта, соли пищевой йодированной.

При мониторинге аудит предприятия не проводится, только отбор проб производимой продукции для лабораторных исследований. Любые плановые или внеплановые проверки проводятся с разрешения Республиканского совета по координации контролирующих органов. В других случаях СЭС проводит отбор проб по заявке предприятий на договорной основе, что по существу является конфликтом интересов.

По идее, если сравнивать с международной практикой и стандартами, ситуация, при которой ведомство по пищевой безопасности ограничено в своих полномочиях по проведению аудита пищевых предприятий — это, конечно же, нонсенс. У нас такая ситуация сложилась в попытке сократить излишние проверки и вмешательство со стороны госорганов, т.е . это воспринимается как положительный шаг в процессе либерализации предпринимательской деятельности, создания благоприятной среды и т. д.Но отчего проверки СФС-ведомств воспринимаются как излишнее вмешательство?

Это исходит из того, что, по законодательству, контролирующие СФС органы применяют устаревшие стандарты и требования и функционально не соответствуют современным требованиям контролирующих органов. В итоге их деятельность стала формальностью, которая необходима для получения сертификата, который нигде не признается. Поэтому предприниматели видят в контролирующих органах препятствие для своей деятельности, а контролирующие органы, в свою очередь, часто рассматривают предприятия как недостаточно добросовестные и априори не доверяют.

Чтобы в корне изменить сложившуюся ситуацию, необходимо фундаментальным образом реформировать сами функции контролирующих органов, внедрив современные методы обеспечения пищевой безопасности. Тогда пищевые инспекторы будут восприниматься как необходимые в процессе предотвращения нарушений, а предприятия, заинтересованные новыми возможностями экспортировать свою продукцию, будут еще больше ценить и дорожить своей репутацией и стремиться к производству наиболее качественной и безопасной продукции.

Таким образом, что мы имеем. СЭС проводит анализы на основе проб готовой продукции, но не имеет информации и контроля над этапом выращивания. Кроме того, санитарные врачи недостаточно обучены в области определения болезней животного происхождения.Ветеринарная служба совмещает коммерческие функции по оказанию платных ветеринарных услуг и одновременно является лицензирующим органом по выдаче частных лицензий ветеринарам, а также предоставляет определенные ветеринарные услуги на коммерческой основе, например, процедуры вакцинации, профилактики и т. д. Это также является примером конфликта интересов и идет вразрез с принципами МЭБ о независимости ветеринарной службы и непредвзятости ветеринарных инспекторов.

Согласно оценке МЭБ, концепт ветеринарного контроля и прослеживания пищевых продуктов животного происхождения по-прежнему не принят в Узбекистане. Единственным местом, где осуществляется ветеринарный контроль пищевых продуктов животного происхождения, являются рынки сельхозпродукции, однако без применения стандартов надлежащих гигиенических и производственных практик это делает контроль малоэффективным.

Места убоя животных также не подлежат регистрации, в результате, особенно в период мусульманских праздников (Курбан Хайит и т. д.) убои происходят хаотично по всей территории без соблюдения соответствующих гигиенических и санитарных норм.

Функции Агентства «Узстандарт» сводятся к выдаче сертификата соответствия на основании санитарно эпидемиологического или ветеринарного заключения, что само по себе является дублированием. То, что агентство по стандартизации вовлечено в вопросы пищевой безопасности является нарушением в контексте Соглашения ВТО по СФС. СФС-меры не должны рассматриваться как технические регламенты, поскольку критерии, процедуры разработки и принятия технических регламентов и СФС-мер отличаются. Технические регламенты регулируются Соглашением ВТО по Техническим барьерам в торговле (ТБТ), в то время как СФС-меры регулируются Соглашением ВТО по СФС.

При существующей фрагментации функций между различными ведомствами совершенно не учитывается принцип мониторинга и надзора «от фермы до стола» по всей пищевой цепочке на основе оценки рисков. Что касается регулирования импорта пищевой продукции, перечни продукции, подлежащие обязательному санитарному, ветеринарному контролю и обязательной сертификации, не основаны на категоризации рисков, что само по себе является барьером в торговле и вызовет вопросы у стран-торговых партнеров в процессе вступления в ВТО.

Регистрация и ведение реестров лекарственных препаратов, кормовых добавок и ветеринарных медикаментов, пестицидов и средств защиты растений

Еще одной серьезной проблемой является регистрация и одобрение лекарственных препаратов и кормовых добавок, что входит в сферу ответственности Комиссии по регистрации ветеринарных продуктов при ГКВ. Распределение обязанностей по выявлению и контролю остаточных веществ у живых животных и в продуктах животного происхождения (антибиотиков, гормонов и др.), химических веществ, пестицидов, радиоактивных веществ, металлов и др. четко в нормативно-правовых актах не установлено.

Корма для животных все еще не учитываются в системе безопасности пищевых продуктов в Узбекистане. Ветеринарный контроль кормов, равно как и законодательная и нормативная база (производство, переработка, складирование, разрешение на продажу, дистрибуция, использование кормов) не соответствуют международным стандартам МЭБ.

Производители кормов могут импортировать премиксы без получения разрешений на ввоз в страну, и не подлежат регистрации. Хотя ветеринарные службы наделены полномочиями на проведение контроля безопасности и качества кормов, такой контроль осуществляется, главным образом, в ответ на заявки пищевой отрасли, а не как часть обязательной функции.

В результате ветеринарные аптеки не ограничены в розничной продаже ветеринарных лекарственных средств и биологических продуктов всем желающим. Фермеры и владельцы животных могут приобрести антибиотики, гормоны и вакцины без врачебного предписания и использовать их без ограничения или ветеринарного контроля.

Для вывоза патогенных материалов и штаммов микроорганизмов за пределы страны требуется специальное разрешение Парламента Республики Узбекистан, что препятствует научным организациям в проведении совместных исследований с ведущими институтами и референсными лабораториями МЭБ. Очень сложно импортировать и регистрировать новые микробные штаммы, необходимые для производства вакцин, что препятствует расширению линейки вакцин, доступных в стране.

Можно сказать, что аспект химических рисков в пищевой продукции практически не регулируется, как во многих бедных развивающихся странах. Поскольку пока Узбекистан не экспортирует в значимой мере переработанную пищевую продукцию, вопрос о максимальных допустимых нормах остаточных веществ в продукции пока вроде как не стоит так остро. Но ситуация может измениться по мере развития экспорта пищевой продукции, когда нужно будет выполнять требования импортирующих стран по остаточным параметрам.

В данном случае мы прежде всего травим самих себя, так как химические загрязнители действуют не сразу, как микробиологические, но последствия от них для здоровья людей становятся все более тяжелыми. В этой сфере необходимо внедрить механизм регистрации, а также принять стандарты Кодекса и МЭБ в отношении максимально допустимых остаточных веществ в пищевой продукции и кормах.

Лаборатории

Государственные лаборатории не проверяют на остаточные антибиотики и применяемые бесконтрольно на рынке средства защиты (пестициды и т. д.). Есть несколько лабораторий в частных фирмах, которые применяют экспресс-тесты (молоко), но в государственном масштабе нет структурированной и научно обоснованной программы тестирования на остаточные вещества.

В стране, казалось бы, множество лабораторий, (159 гигиенических, 183 бактериологических, 22 радиологических, 13 токсикологических, 139 паразитологических лабораторий при СЭС), но ни у одной нет международной аккредитации и, соответственно, результаты испытаний данных лабораторий нигде не признаются.

В системе ветеринарной службы действует 145 ветеринарных лабораторий, 268 ветлабораторий на рынках, которые проводят анализы мяса, поступающего на рынок на реализацию, и проверку качества молока и молочных продуктов, яиц, меда и других продуктов животного происхождения. В этих лабораториях ежегодно проводится более 100 млн проб продуктов. Из них также нет ни одной лаборатории с международной аккредитацией.

Все анализы проводятся по классическим методам диагностики. Применению новых методов препятствуют не только устаревшие диагностическое оснащение и отсутствие соответствующего обучения и опыта, но также нормативно-правовые акты, не отвечающие требованиям времени, т. е. устаревшие требования, параметры и методы.

Для целей международной торговли, безусловно, главным фактором доверия к результатам испытаний местных лабораторий будет являться их международная аккредитация в соответствие с ISO 17025. В связи с этим исключительно важно, чтобы национальный орган по аккредитации — Агентство «Узстандарт» — также признавался международным форумом по аккредитации (IAF, ILAC). . У Агентства пока нет международного признания, и соответственно, аккредитация со стороны национального агентства местных лабораторий, нигде не признается. Например, в отношении фитосанитарной лаборатории, агентство не может предложить соответствующую аккредитацию поскольку проводит общую аккредитацию по ISO 17025 для испытательных и калибровочных лабораторий. Это бесполезно для фитосанитарной лаборатории, которая должна проходить аккредитацию на соответствие ISO 17025 для лабораторий по диагностике растений версии Международной конвенции по защите растений, что значительно отличается.

Подготовка пищевых инспекторов

Согласно официальным данным СЭС, в центрах госсанэпидемнадзора Узбекистана работает более 4000 тысяч санитарных врачей и их помощников. В основном это выпускники высших медицинских вузов, но это в основном эпидемиологи, не пищевики.

Пищевых технологов готовят в технических учебных заведениях, но как и для санврачей, для них учебные программы не включают современных методов. Что касается ветеринарных инспекторов, в Узбекистане открыто 3 факультета ветеринарной медицины, которые ежегодно готовят около 300 дипломированных специалистов. Однако, также как и с санврачами и пищевыми технологами, учебные программы для ветеринарных врачей не включают подготовку по таким темам, как эпизоотология/оценка рисков, прослеживание и идентификация животных, НАССP, благополучие животных, медицина мелких животных (в отношении которой экспертные знания в стране не доступны). Их не обучают независимой научно обоснованной идентификации опасностей, оценке рисков и управление рисками.

В итоге из нескольких тысяч санитарных и ветеринарных врачей практически ни один не может провести надлежащий аудит пищевого предприятия на соответствие правилам HACCP, надлежащим производственным или гигиеническим практикам, не говоря уже о системе управления качеством. Потому что они не уполномочены законом, и их этому не обучают.

Совершенно очевидно, что необходимо внедрить новые учебные программы в соответствующих учебных заведениях по квалификации «пищевой инспектор» (food inspector) в современном понимании этой специальности. Пищевая инспекция не должна быть отдельно «ветеринарной» и «санитарной», это должна быть единая инспекция, уполномоченная законом проводить надзор и мониторинг соответствующих пищевых точек (предприятий, торговых точек, пограничных пунктов и т. д.) с целью предотвращения пищевых заражений и отравлений, распространения болезней.

Необходимо подчеркнуть, что одним из важных требований для пищевых инспекторов (и лабораторных работников в сфере СФС-мер) должно стать знание английского языка. Незнание языка, который является основным в международной торговле и СФС науке, это серьезное препятствие в развитии. Также это необходимо для получения международной аккредитации. На русском языке доступно лишь ограниченное количество стандартов, а переводов на узбекский практические нет. Переводы требуют значительных ресурсов, поэтому здесь необходима государственная поддержка, а также помощь со стороны международных организаций в разработке новых учебных программ, переводе необходимой таксономической литературы, а также обучении СФС специалистов английскому языку.

Какие институты регулируют пищевую безопасность: международный опыт

Важно учитывать, что безопасность и качество пищевых продуктов лучше всего обеспечиваются комплексным междисциплинарным подходом с учетом всей пищевой цепочки. Большинство зарегистрированных вспышек болезней пищевого происхождения связаны с загрязнением пищевых продуктов зоонозными агентами, часто во время первичного производства. В связи с этим ветеринарные службы в большинстве стран несут двойную ответственность — эпидемиологический надзор за болезнями животных и обеспечение безопасности пищевых продуктов животного происхождения.

Кроме ветеринаров, в системе надзора безопасности пищевой цепочки участвуют также аналитики, эпидемиологи, технологи пищевой промышленности, специалисты по охране здоровья человека и окружающей среды, микробиологи и токсикологи.

Независимо от роли, назначенной различным профессиональным группам и заинтересованным сторонам административной системы в стране, тесное сотрудничество и эффективное общение между всеми участниками крайне важно для достижения наилучших результатов в условиях ограниченных ресурсов.

Роль и функции регулирующих органов должны прежде всего исходить из системы анализа рисков, т. е. должен работать орган по оценке рисков (научная информация, обоснование, определение параметров безопасности, превентивные меры и т. д.), управлению рисками (принятие решений и мер, основанных на оценке, с учетом экономических возможностей) и коммуникации рисков (обязательные уведомления, информирование участников рынка и потребителей о рисках, методах контроля и т. д.)

Ведомство, которое проводит оценку рисков, по идее должно быть отделено от ведомства, осуществляющего управление рисками и пищевой инспекцией (food inspectors), чтобы исключить конфликт интересов. Пищевая инспекция, т. е.пищевые инспектора не должны быть вовлечены в коммерческую деятельность, чтобы не допустить конфликт интересов.

Пищевая инспекция — это функция государства, поэтому здесь важна беспристрастность и независимость агентства.

Опыт Европейского союза

В ЕС действует Агентство по пищевой безопасности, финансируемое Европейским союзом (EFCA), которое действует независимо от европейских законодательных и исполнительных ветвей (Комиссия, Совет, Парламент) и стран-членов ЕС. Оно был создано в 2002 году после серии пищевых кризисов в конце 1990-х годов, чтобы стать источником рекомендаций, основанных на научных данных и информировать о рисках, связанных с пищевой цепью.

Закон о пищевых продуктах ЕС создал европейскую систему безопасности пищевых продуктов, в которой ответственность за оценку рисков (науку) и за управление рисками (политику) разделена. EFSA отвечает за оценку рисков, а также обязано довести свои научные результаты до общественности. В то же время решения по управлению рисками принимают Еврокомиссия, Совет и Парламент ЕС.

В странах бывшего СССР — Азербайджане, Грузии и Украине — создали агентства по европейскому принципу. Правда, в отличиe от Европейского агентства, функции по оценке риска и управлению и коммуникации рисков не разделены так кардинально между различными ведомствами, но осуществляются различными департаментами внутри одного агентства.

В странах, где придерживаются новых методов, пищевая инспекция проводится на предприятиях по производству и переработке пищевых продуктов, а также в торговых точках и на пограничных инспекционных пунктах. Рестораны и общественное питание также проходят регулярные проверки.

Уполномоченные агентства (инспекции) по пищевой безопасности и ветеринарные представительства в городских и сельских районах определяют количество образцов, которые они берут, исходя из уровня риска. Для определения этого уровня ведется учет предприятий (реестр), а затем предприятия классифицируются по категориям риска (например, к предприятиям высокого риска относятся молочные и мясные предприятия).

Если возникают острые проблемы, инспекции проводятся незамедлительно, и в случае необходимости принимаются дальнейшие меры. В странах, где применяются новые подходы, аудит предприятия проводится прежде всего на предмет соответствия правилам HACCP и надлежащих гигиенических и производственных практик, а также системе управления качеством. Учитываются также жалобы от потребителей на продукцию предприятия и каким образом предприятие корректирует ситуацию. Отбор образцов проводится с целью мониторинга и анализа, но не сертификации.

Опыт Германии

В Германии оценка рисков и управление рисками институционально разделены на федеральном уровне. Однако на региональном уровне (т. е. в 16 федеральных землях Länder) оценка рисков и управление рисками институционально не разделено. В Германии законы о защите потребителей принимаются на федеральном уровне, однако надзор является обязанностью 16 федеральных земель (т. е. на региональном уровне). Результаты оценки рисков обычно публикуются в интернете. Инспекции продуктов питания проводятся ветеринарными врачами, пищевыми химиками и инспекторами соответствующей квалификации. Они могут брать пробы образцов продукции, для анализа и оценки в лаборатории. Региональные лаборатории в общем анализируют примерно 400 000 образцов в год.

Тип используемой выборки обычно указывается в законодательстве, что обеспечивает стандартизацию полученных данных и может выдержать судебную проверку. Образцы тестируются на различные ингредиенты, на бактерии и на соответствие максимально допустимым нормам, установленным законом. Продукты, не прошедшие тестирование и представляющие опасность для здоровья потребителей, изымаются с рынка.

В дополнение к этому, презентация и маркировка продукции также контролируется. Предприятия, которые производят, обрабатывают и продают продукты питания, обязаны документировать качество сырья, используемого при проведении внутренних проверок. Кроме того, все предприятия должны вести учет того, у кого они купили продукты питания и ингредиенты и кому они перепродали. Если пищевые продукты представляют риск, таким образом, можно быстро определить, откуда возник этот риск (например, случай загрязнения).

Федеральное министерство по продовольствию, сельскому хозяйству и защите потребителей (BMELV) отвечает за потребительскую политику и безопасность пищевых продуктов. В области безопасности пищевых продуктов BMELV готовит законопроекты и издает постановления. Федеральный институт оценки рисков (BfR) является специализированным органом BMELV. Он способствует обеспечению соблюдения законодательства путем проведения обязательных оценок рисков и консультирует политические круги. По вопросам управления Федеральное общество защиты прав потребителей и безопасности пищевых продуктов (BVL) проводит подготовительную работу для BMELV.При BfR действует 14 национальных референсных лабораторий. Во всех федеральных штатах распределено 430 органов по надзору за пищевыми продуктами и около 35 лабораторий.

Опыт Франции

Во Франции функцию уполномоченного государственного ведомства выполняет Французское агентство по безопасности пищевых продуктов, окружающей среды и гигиены труда (ANSES), подотчетное министрам здравоохранения, сельского хозяйства, окружающей среды, труда и по делам потребителей. Новое медицинское учреждение стало юридическим и оперативным органом 1 июля 2010 года, и в него вошли функции, ресурсы и персонал Французского агентства по безопасности пищевых продуктов (AFSSA) и Французского агентства по безопасности окружающей среды и гигиене труда (AFSSET).

Во Франции национальная структура инспекций проверяет более 500000 ферм, более 400000 перерабатывающих, распределительных и ресторанных помещений. Для этих целей по всей Франции насчитывается 4000 пищевых инспекторов в местных службах.

Эти инспекции обеспечивают научную основу для пищевого законодательства, устанавливают систему быстрого оповещения для продуктов питания и кормов (RASFF), требования к прослеживаемости на всех этапах производства, определяют частоту отбора проб и испытаний для отечественной продукции. Например, 0,4% всего убитого крупного рогатого скота должны быть проверены на наличие ветеринарных лекарств и других загрязнителей. Референсные лаборатории должны быть аккредитованы в соответствии с ISO 17025.Последствия несоответствий могут привести к санкциям, начиная от увеличения числа проверок до полного запрета на импорт.

Опыт Турции

Пример Турции демонстрирует, как торговля и возможности доступа на европейский рынок стимулировали существенные улучшения в системе пищевой безопасности, в частности в отношении фруктов и овощей. После вспышек Salmonella Enteritidis (сальмонелла в кедровых орехах; была обнаружена и в других продуктах: песто, салатах, кормах, ингридиентом которых являются кедровые орехи) в 2011 году, Турция была на первом месте по количеству отзывов продукции с европейского рынка и уведомлений о зараженных кормах и еде.

Большинство турецких товаров пользуются свободой торговли с ЕС благодаря Таможенному союзу 1996 года. Но этот договор исключает всю непереработанную сельскохозяйственную продукцию. ЕС потребовал, чтобы 10% продуктов из Турции проверялись на загрязнение, что увеличило затраты турецких экспортеров и вызвало задержки. Чтобы пройти проверку, фермеры должны были оплатить анализ рисков своих товаров до и после экспорта, что обходилось в 1000 долларов за грузовик, перевозящий помидоры, что нанесло убытки в 400 миллионов долларов в год.

Чтобы соответствовать европейским стандартам по пищевой безопасности, Турция поставила себе целью выполнить требования Стратегии безопасности пищевых продуктов ЕС в целях полноправного членства в блоке. Страна внедрила систему прослеживаемости продуктов питания при их перемещении с поля до стола даже при пересечении границ.

В Турции 6690 сотрудников отвечают за вопросы безопасности пищевых продуктов. Из них 3900 сосредоточены на фитосанитарных вопросах, и 1300 сотрудников работают над надлежащей сельскохозяйственной практикой (GAP), в которую также включены требования по снижению микробиологических рисков, таких как регулярный анализ поливной воды, наличие полевых туалетов и средств для мытья рук, а также требования личной гигиены. Официальные проверки выполняются на предприятиях пищевой промышленности не реже одного раза в год. Предприятия, экспортирующие в ЕС, должны зарегистрироваться, причем одобрение обновляется каждый год. В зависимости от характера какого-либо недостатка предприятиям пищевой промышленности назначается крайний срок для корректирующих действий (обычно дается 10 дней).

В результате предпринятых Турцией реформ и мер в октябре 2013 года ЕС окончательно отменил требование об увеличении проверок томатов из Турции, удовлетворившись результатами испытаний, которые показали, что продукция страны была чистой. Хотя для турецких кабачков, груш и сладкого перца все еще требуются проверки, отмена проверки на томаты, для которых крупнейшим рынком является ЕС, сулит хорошие результаты для других фруктов и овощей.

Упакованные продукты питания с печатью Министерства продовольствия, сельского хозяйства и животноводства Турции (MFAL) стали знаком гарантии безопасности на внутреннем рынке. Безопасность пищевых продуктов является наивысшим заявленным приоритетом MFAL, и ее повышение является одной из стратегических целей на 2023 год, год столетия Турецкой республики.

Разница между пищевой безопасностью и продовольственной

У нас часто путают «пищевую безопасность» с «продовольственной безопасностью». Между этими понятиями есть существенная разница. «Продовольственная безопасность» (Food Security) — это достаточно широкий концепт, включающий несколько аспектов. Определение продовольственной безопасности, сформулированное в ходе Всемирного продовольственного саммита 1996 года, звучит следующим образом: «Продовольственная безопасность подразумевает постоянный физический и экономический доступ людей к достаточному количеству безопасных и питательных продуктов питания, отвечающих их потребностям и предпочтениям».

Четыре основных индикатора, определенных Продовольственной и сельскохозяйственной программой ООН (ФАО):

1. Физическая доступность (Physical Availability of Food) разнообразных продуктов питания, что подразумевает доступ фермеров к земле, чтобы выращивать разнообразные культуры и одновременно доступ к импортируемой разнообразной продукции (объемы производства, цепочка поставок, достаточный импорт/торговая политика).

2. Экономическая доступность продуктов питания, т. е. доступность цен для уязвимых слоев населения, уровень бедности (причины бедности и способы преодолеть ее и голод и т. д.).

3. Потребление с точки зрения разнообразия питательных свойств (Food Utilization/Nutritional status), а также пищевой безопасности (пища, свободная от микробиологических, химических и физических загрязнителей и болезней).

4. Стабильность/устойчивость всех трех компонентов на протяжении длительного времени.

Таким образом, пищевая безопасность — это лишь один из аспектов более широкого концепта продовольственной безопасности. Однако у нас часто трактуют концепт продовольственной безопасности очень узко, больше как продовольственную независимость или самодостаточность, т. е. обеспечение запасов продовольствия в случае прекращения поставок продуктов питания из-за рубежа.

Такая узкая трактовка отражает лишь один из элементов продовольственной безопасности, т. е. то, что называется обеспечение «продовольственных запасов в условиях чрезвычайных ситуаций». Определять основным направлением в политике продовольственной безопасности обеспечение продовольственных запасов при низких показателях всех остальных индикаторов является ошибочным.

Например, когда засеяли миллион гектаров пшеницей (культурой, не вполне приспособленной к местному климату и заболеваниям), это оправдывали целями достижения «продовольственной безопасности», т. е."если вдруг что-то случится, у нас будет достаточно муки для хлеба, чтобы с голоду не умерли".

Но в современном мире, да еще и для страны с 33 миллионным населением, такой подход, мягко говоря, наивен. Он также противоречит принципу продовольственной безопасности, при которой необходим физический и экономический доступ к разнообразным продуктам питания (с разными питательными свойствами), а не монокультуре. Он также напрямую связан с вопросами семеноводства, ведь когда речь идет о «запасах», это, прежде всего, семенной резерв и достаточный и своевременный доступ фермеров к лучшим и разнообразным сортам.

Политика монокультуры привела к исчезновению многих традиционных (фермерских) сортов плодоовощных культур. Если раньше выращивали десятки сортов дынь, арбузов, персиков и т. д., то сегодня количество местных сортов значительно сократилось.

Политика продовольственной безопасности в понимании определения, данного ФАО/ООН, подразумевает и соответствующую земельную реформу, при которой у фермеров будет физический доступ к земле (включая право собственности), где он может выращивать разнообразные культуры, «отвечающие предпочтениям и потребностям людей». Это подразумевает доступ к импортируемой продукции, которая у нас не выращивается и не производится, это необходимо для достижения «разнообразия» в питании. Например, если мы находимся в регионе, где нет моря и нам не хватает именно морской продукции (рыбной и т. д.), то торговая политика должна быть выстроена таким образом, чтобы импорт такой продукции был экономически доступен для населения.

Что касается пищевой безопасности, то это один из аспектов, при которых обеспечивается безопасность продуктов питания от болезней и загрязнителей.

Таким образом, «независимость» прежде всего в данном контексте означает обеспечение доступа к продуктам питания из разных источников, как местных, так и импортируемых, и также обеспечение доступа к разнообразным продуктам питания, а не фокусирование на монокультуре.

Например, попытка обеспечить на 80% внутренним производством определенных видов продуктов питания противоречит концепции продовольственной безопасности, так как возникает зависимость от одного местного источника.

В этом вопросе рекомендуется рассматривать все эти аспекты в контексте единой политики, и для охраны прав фермеров для выращивания традиционных сортов рекомендуется присоединиться к Международной конвенции о генетических ресурсах растений для производства продовольствия и ведения сельского хозяйства. В целях же достижения пищевой безопасности в области плодоовощной продукции необходимо присоединиться к Международной конвенции по защите растений.

Пугающее слово «безопасность»

Удивительно, как узко слово (термин) может рассматриваться в одном контексте. Так, например, часто при употреблении слова «стандарт», автоматически относят рассматриваемый вопрос к ведению Агентства «Узстандарт», даже если он не имеет к этому вопросу никакого отношения.

Например, такие вопросы как Надлежащие сельскохозяйственные практики/стандарты (GAP) или стандарты пищевых параметров безопасности Кодекса Алиментариус — это, прежде всего, вопросы, имеющие отношение к обеспечению пищевой безопасности по всей пищевой цепочке, но ими должно заниматься специализированное уполномоченное агентство по пищевой безопасности, а не агентство по технической стандартизации.

Особенно магически действует слово «безопасность». Так, ФАО и ООН в своих руководствах для развивающихся стран по тому, как создавать национальную стратегию по пищевой безопасности (или по вопросам продовольственной безопасности или семеноводства), рекомендуют создавать национальные консультативные органы (комитеты), которые бы состояли из представителей всей индустрии, т. е. не только чиновников, но также и фермерских ассоциаций, пищевой отрасли, импортеров, экспортеров, научных работников и специалистов, — с целью получения полной информации и принятии информированных компетентных решений.

Однако, можно наблюдать, как при создании перечня организаций, которые должны участвовать в подобных консультативных органах, часто рекомендуют, вместо перечисленных выше соответствующих ведомств и институтов, силовые структуры, такие как МВД, или МЧС, или даже Службу национальной безопасности… На вопрос, почему вместо специалистов в области пищевой безопасности рекомендуете силовиков, ведь речь идет не о безопасности от террористов, а о безопасности от болезней, вредных организмов, микробиологических и химических загрязнителей, — в ответ звучит: «Ну это же безопасность»… Конечно же, участие силовых структур возможно и может быть в определенной степени полезно для них, но никак не может способствовать проведению оценки рисков, основанной на научных данных.

Выводы

Требуется кардинальная реформа всей системы пищевой безопасности, включая пересмотр законов, стандартов, институтов, всей философии надзора, роли государства, ответственности производителей и участников пищевой отрасли, а также подготовку кадров по новым методикам. И прежде всего необходима перестройка мышления как производителей, участников пищевой отрасли, так и государственных уполномоченных ведомств и, конечно же, самих потребителей.

Мнение автора может не совпадать с мнением редакции.