С 18 февраля по 5 марта Узбекистан для проведения обсуждений с официальными органами посетила миссия Международного валютного фонда. Основное внимание было уделено рассмотрению перспектив развития экономической ситуации, налогово-бюджетной политике, реструктуризации банковской системы и приоритизации реформ. «Газета.uz» публикует полный текст заявления.
Узбекистан успешно закончил первый этап важных экономических реформ. Реформы, начатые в 2016 году по инициативе президента Республики Узбекистан Шавката Мирзиёева, направлены на возрождение экономики, отягощенной приводящими к искажениям мерами экономической политики, в частности, валютными и торговыми ограничениями, обременительной налоговой нагрузкой, а также целевым кредитованием. К уже проведенным знаковым реформам относятся либерализация валютного рынка, налоговые реформы и существенное повышение качества и доступности экономической статистики. Узбекистан также взял на себя ведущую роль в развитии регионального сотрудничества, которое является решающим фактором стимулирования региональной торговли и восстановления взаимосвязей между энергетическими и транспортными сетями региона.
Чрезмерный рост кредитования стал серьезным риском для макроэкономической стабильности. Быстрый рост кредитования в 2018 году обеспечил финансирование притока импорта капитальных товаров, а также повышение инвестиций в строительство жилья и инфраструктуры, на которые в течение предыдущих десятилетий расходовалось недостаточно средств. В будущем основной риск для макроэкономической стабильности заключается в том, что длительный кредитный бум усилит инфляционное давление и будет способствовать возникновению чрезмерного внешнего дефицита. Следует отметить, что имеются богатые потенциальные источники финансирования кредита: могут быть использованы большие накопленные финансовые резервы страны; а внешние кредиторы, похоже, готовы охотно предоставить займы на льготных условиях, свидетельством чего является переподписка на размещенный в прошлом месяце первый выпуск суверенного долга страны. И хотя для Узбекистана это создает новые трудности в обеспечении макроэкономической стабильности, официальные органы страны ясно осознают необходимость корректировки мер политики для предотвращения циклов резкого роста и падения объемов кредитования.
Еще одной важной задачей является определение приоритетов обширной программы структурных реформ. До настоящего времени усилия совершенно оправданно были сосредоточены на высокоэффективных, в целом популярных и выполнимых с административной точки зрения приоритетных реформах, и либерализация валютного рынка является хорошим примером этого прагматичного подхода. Программа реформ быстро растет. Официальные органы понимают необходимость определения приоритетных реформ, которые направлены на первоочередное устранение наиболее опасных искажений в экономике.
Перспективы
По прогнозам миссии, рост ВВП ускорится благодаря активным инвестициям. Несмотря на бум инвестиций в 2018 году, результаты сельскохозяйственного производства разочаровали. Причиной таких результатов стали неблагоприятные погодные условия и нехватка воды. В 2019 году, несмотря на более низкие цены на сырьевые товары и снижение внешнего спроса, рост ВВП, согласно прогнозу, вырастет с 5% до 5,5%. Инвестиции останутся основным движущим фактором роста вкупе с частным потреблением, который будет стимулироваться существенным ростом заработной платы. В соответствии с прогнозами, рост занятости в официальном секторе экономики повысится в 2019 году, чему будут способствовать более низкие налоги на рабочую силу и легализация работников. Основным риском для экономического роста в краткосрочной перспективе остаются значительно менее благоприятные внешние условия.
В последнее время инфляция оставалась на умеренном уровне, но факторы повышенного инфляционного давления сохранятся. После достижения пикового значения в 20,5% в январе, инфляция по ИПЦ (Индекс потребительских цен) в течение 2018 года замедлилась. Ожидается, что в 2019 году инфляция будет колебаться на уровне примерно 15%, что, в основном, обусловлено запоздавшим влиянием повышения тарифов на энергоносители для предприятий в ноябре 2018 года, значительным ростом заработной платы, а также прогнозируемым повышением собираемости НДС в связи с существенным увеличением числа компаний, уплачивающих НДС.
Внешние дефициты, скорее всего, сохранятся, однако риски остаются низкими. В 2018 году отмечен резкий рост импорта, особенно капитальных и промежуточных товаров, что связано с либерализацией валютного рынка и торговли, а также быстрым ростом кредитования. Внутренний спрос останется высоким, поэтому в 2019 году внешний дефицит, скорее всего, будет значительным. Большие международные валютные резервы и умеренный уровень внешнего долга позволяют снизить риски для внешней стабильности. Основным риском будет сохранение кредитного бума, который может привести к росту внешних дефицитов и повышению темпов инфляции до уровней существенно выше прогнозов.
Денежно-кредитная и курсовая политика
Учитывая сохраняющееся инфляционное давление, курс денежно-кредитной политики должен оставаться жестким. Центральный Банк Узбекистана (ЦБУ) намеревается постепенно привести инфляцию по ИПЦ к однозначному показателю. После прошлогоднего повышения ставки рефинансирования ЦБУ необходимо удержать ликвидность на уровне, соответствующем более жесткому курсу денежно-кредитной политики, даже несмотря на то, что подобные операции связаны с более высокими издержками. Обменный курс в целом менялся в соответствии с основополагающими условиями, такими, как девальвация валют в странах-основных торговых партнерах Узбекистана. Однако валютные интервенции ЦБУ, направленные на стерилизацию ликвидности, которая образуется в результате приобретения добываемого в стране золота, могли бы быть более регулярными и предсказуемыми. Для облегчения перехода в среднесрочной перспективе к режиму таргетирования инфляции, проект нового закона о центральном банке должен предусматривать предоставление ЦБУ достаточной независимости, чтобы он мог эффективно проводить свою политику.
Кредитная политика
В 2018 году быстрый рост кредитования по большей части финансировался правительством. Дореформенные ограничения на рост кредитования, особенно существовавший тогда целевой показатель поддержания профицита по счету текущих операций, более не являются обязательными. Кредитование экономики в 2018 году выросло на 50%, что обусловлено необходимостью финансирования активного роста инвестиций. Правительство отвечало за финансирование и назначение большой части выросшего кредитования, используя для этого кредитование экономических программ и размещение депозитов в банках. Кроме того, около половины всего объема кредитования было предоставлено на льготных условиях.
В будущем необходимо сдерживать рост объемов кредитования и расширение его структуры, исходя из необходимости решения трех задач:
- обеспечение макроэкономической стабильности: чрезмерный рост кредитования приводит к повышению инфляции и увеличению внешнего дефицита. Приведение темпов роста кредитования ближе к прогнозируемому росту номинального ВВП в размере примерно 25% в течение 2019−2020 годов будет стимулировать экономический рост и создание новых рабочих мест, и при этом позволит избежать чрезмерной инфляции и внешних дисбалансов, что предусмотрено указом президента Республики Узбекистан №4141 от 31 января 2019 года.
- сокращение нерационального использования кредитов: выделяемые на финансирование малодоходных инвестиций в капиталоемких отраслях льготные кредиты не обеспечивают эффективного решения задачи создания новых рабочих мест. Постепенное прекращение целевого кредитования в течение следующих нескольких лет позволит повысить качество системы распределения кредитов.
- повышение прозрачности: имеются обоснованные государственные причины для предоставления льготных кредитов, однако субсидированная часть льготного кредита должна отражаться в бюджете, как это уже делается в отношении кредитных субсидий, покрываемых за счет Фонда поддержки предпринимательской деятельности.
Налогово-бюджетная политика
Общий курс налогово-бюджетной политики в 2018 году был в целом обоснованным. Сальдо бюджета (в соответствии с определением, применяемым правительством) показало профицит в размере 0,5% от ВВП, что на 1% от ВВП превысило изначально заложенный в бюджет показатель. Дополнительные доходы, полученные в результате либерализации валютных рынков, более благоприятных цен на сырьевые товары и увеличения налоговых доходов, особенно на уровне местных органов власти, были отчасти переведены в сбережения, что обеспечило контрциклическую поддержку экономике. Миссия провела корректировку показателей доходов и расходов, чтобы учесть внебюджетные потоки и кредитование экономических программ, которые не были отражены в бюджете. Полученное общее сальдо бюджета является предпочтительным, с точки зрения персонала МВФ, способом оценки воздействия налогово-бюджетной политики. В 2018 году кредитование экономических программ существенно выросло и привело к увеличению общего дефицита бюджета до 2,5% от ВВП, что относительно выше, чем в 2017 году.
Курс налогово-бюджетной политики в 2019 году должен быть по-прежнему направлен на поддержание макроэкономической стабильности. Согласно прогнозам, сальдо бюджета, рассчитанное по методике правительства, сложится с дефицитом в размере 0,75% от ВВП, что отражает стоимостное воздействие планируемых в 2019 году налоговых реформ. Учитывая планируемое снижение объема кредитования экономических программ, соответствующий общий дефицит бюджета, по прогнозам, ужесточится до 2% от ВВП, что согласуется с необходимостью сдерживания роста кредитования. Если доходы в 2019 году снова окажутся выше планируемых, правительство должно избегать проциклического увеличения расходов. Кроме того, так как внешнее финансирование с избытком покрывает общий дефицит бюджета в 2019 году, правительству следует не поддаваться желанию повысить расходы.
Согласно прогнозам, государственный долг в среднесрочной перспективе останется умеренным, однако более низкие доходы, получаемые от деятельности госпредприятий, представляются одним из рисков. Общий дефицит бюджета в размере около 2% от ВВП позволит стабилизировать государственный долг на умеренном уровне (около 30% от ВВП). Если доходы останутся постоянными в виде доли от ВВП, сокращение целевого кредитования обеспечит возможности для повышения расходов, в том числе на приоритетные задачи, связанные с реализацией Целей устойчивого развития ООН (ЦУР). Однако в настоящее время госпредприятия обеспечивают большую долю доходов бюджета, поэтому, как показывает практика других стран с переходной экономикой, их реструктурирование может привести к сокращению поступлений. Расширение налоговой базы с целью охвата большего числа компаний в частном секторе поможет компенсировать такие потери в доходах.
Дальнейшее повышение прозрачности бюджета повысит качество информации и укрепит подотчетность. Большими достижениями в этом отношении являются отражение в бюджете 2019 года среднесрочных бюджетных прогнозов и рисков, а также публикация «бюджета для граждан». К концу текущего года правительство намеревается включить в бюджет все фискальные операции, включая внебюджетные расходы бюджетных организаций. Правительство также планирует провести комплексную оценку бюджетных рисков, особенно связанных с госпредприятиями, а также создать прочную законодательную основу для государственно-частного партнерства (ГЧП). Миссия положительно оценивает планируемую публикацию проверенного аудиторами балансового отчета Фонда реконструкции и развития Узбекистана (ФРРУ).
Необходимы дополнительные налоговые реформы для стимулирования инвестиций и занятости. Налоговая реформа 2019 года была должным образом сконцентрирована на упрощении налогов, снижении налогов на рабочую силу и расширении охвата НДС. Однако с учетом того, что численность предприятий, попадающих под стандартный налоговый режим, в настоящее время выросла с 7000 до 35 000, задачи налогового администрирования становятся поистине масштабными. Последующие реформы должны быть направлены на сокращение налоговых льгот, выравнивание налогов на рабочую силу среди предприятий и обеспечение более существенных стимулов для иностранных инвестиций. В сфере налогового администрирования принимаются меры по реорганизации центрального аппарата, созданию подразделения по работе с крупными налогоплательщиками, а в среднесрочной перспективе будет усовершенствована работа местных филиалов.
Меры политики в финансовом секторе
Необходимо срочно разработать дорожную карту для реструктуризации банковской системы. В банковской системе в настоящее время доминируют государственные банки. Их основная функция заключается в обеспечении выполнения государственной инвестиционной программы путем кредитования государственных предприятий, при этом правительство выделяет финансирование, предоставляет капитал банкам и обеспечивает гарантии. Неудивительно, что все отчетные показатели устойчивости банковской системы выглядят обнадеживающими. Однако после либерализации валютной системы крупные государственные предприятия, не имеющие хеджирования, приостановили обслуживание некоторых кредитов ФРРУ. Это сигнализирует о наличии разрывов в банковских балансах, которые придется преодолевать в рамках реструктуризации банковской системы.
Для привлечения средств реструктурированная банковская система должна будет завоевать доверие частного сектора. В настоящее время на долю банков как посредников приходится менее 10% негосударственных сбережений. По мере того, как правительство будет сокращать финансирование банков, последним надо будет привлекать альтернативные источники финансирования, чтобы поддержать растущую экономику. Для этого будет необходимо: обеспечить макроэкономическую стабильность, в частности, низкую и стабильную инфляцию; создать у вкладчиков уверенность в том, что права собственности защищены; укрепить доверие к принципам управления банками. Предлагаемый новый закон о банковской деятельности открывает возможности для реализации этих задач.
Меры структурной политики
Опрос инвесторов подчеркнул необходимость проведения реформ в целях повышения доступности ресурсов, сокращения затрат предприятий и укрепления принципов государственного управления. Миссия провела обследование инвесторов в отношении срочности реформ в примерно 30 областях. В ответах инвесторов подчеркивалось, что реформы следует приоритизировать по следующим направлениям:
— повышение доступности энергоресурсов, квалифицированной рабочей силы и кредита; при этом доступность кредита может быть повышена за счет сокращения сегментации кредитного рынка с целью создания равных условий для заемщиков, а также путем укрепления доверия к банковской системе, что позволит расширить ее базу финансирования;
— сокращение издержек бизнеса за счет снижения расходов, связанных с соблюдением налоговых требований, содействия конкуренции и обеспечения исполнения договоров, а также снижения сегментации кредитного рынка и повышения конкуренции между банками;
— усиление системы государственного управления путем борьбы с коррупцией, совершенствования статистики и повышения предсказуемости мер политики.
Реформы государственных предприятий помогли бы направить усилия на реализацию некоторых из перечисленных приоритетов. В прошлом госпредприятия абсорбировали значительную долю кредитных, энергетических и квалифицированных трудовых ресурсов экономики, но при этом действовали в условиях слабой конкуренции и искаженных цен. В отличие от прошлого года, в настоящее время у официальных органов Узбекистана сложился более четкий план реструктуризации государственных предприятий. Во-первых, новому Агентству по управлению государственными активами были даны полномочия на усиление корпоративного управления. Во-вторых, правительство начало разукрупнение деятельности госпредприятий в секторах энергетики и транспорта, при этом был достигнут прогресс в разделении вопросов управления, надзора и регулирования. В-третьих, госпредприятия в настоящее время классифицируются на полностью приватизируемые, на приватизируемые с передачей инвесторам миноритарных долей и на остающиеся в полной собственности государства.
В 2018 году правительство достигло успехов в вопросах либерализации цен. После приближения цен на энергоносители для предприятий к уровню самоокупаемости правительство провело либерализацию цен на хлеб. Миссия рекомендует продолжить корректировку цен, особенно в энергетическом секторе, чтобы сократить потери госпредприятий, добиться экономии энергоресурсов и привлечь иностранных инвесторов. Чтобы снизить ценовую неопределенность, корректировки должны проходить в соответствии с заранее объявленным графиком. Правительство планирует принять меры по смягчению воздействия корректировок на уязвимые домохозяйства, чтобы повысить адресность системы социальной защиты. В то же время правительство должно усиливать потенциал Антимонопольного агентства для более эффективного пресечения антиконкурентных практик.
Власти страны справедливо считают улучшение государственного управления краеугольным камнем своей стратегии реформ. Одним из первых законов, принятых новым правительством, был закон «О противодействии коррупции». Более того, два направления стратегии развития, провозглашенной президентом Узбекистана, сосредоточены на вопросах: (i) реформирования государственного управления и (ii) укреплении законности. Исполнительные органы активизировали деятельность по решению этих проблем. Работа в этой сфере сосредоточена на просвещении граждан и должностных лиц в вопросах антикоррупционной политики, профилактики и правоприменения, особенно в таких социально чувствительных направлениях как образование и здравоохранение.
Инклюзивный рост
Создание рабочих мест, особенно для работников неквалифицированных и уязвимых категорий, является первоочередным приоритетом для страны. Дореформенная модель роста уделяла мало внимания трудностям, с которыми сталкивалось население на рынке труда, особенно в бедных районах. Меры политики в прошлом ограничивали мобильность как внутренних, так и внешних мигрантов. В настоящее время особую озабоченность вызывает региональный дисбаланс спроса и предложения и нехватка квалифицированной рабочей силы. Официальные органы страны приступили к решению этих вопросов. Во-первых, официальные органы признали, что работа за границей является одним из механизмов преодоления трудностей, и создали новое агентство для помощи мигрантам, дав разрешение на деятельность частных агентств в сфере занятости. Во-вторых, были сняты ограничения на мобильность рабочей силы. В-третьих, в бюджетах 2018 и 2019 годов было значительно увеличено финансирование действующих программ на рынке труда, включая обучение, общественные работы и субсидирование заработной платы. Было бы желательно завершить уже начатые реформы на рынке труда, в частности, пересмотреть устаревший Трудовой кодекс и закон о занятости.
Цели в области устойчивого развития (ЦУР) могут стать основой развития страны на ближайшее десятилетие. Официальные органы приняли ЦУР в качестве инструмента для определения целей развития страны, в частности, в области образования, здравоохранения, гендерного равенства, развития инфраструктуры и обеспечения финансовой инклюзивности. Достижение этих целей поможет создать рабочие места и развить потенциал Узбекистана по привлечению и освоению иностранных инвестиций. Миссия обсудила с правительством государственные и частные ресурсы, необходимые для достижения основных ЦУР в течение ближайших десяти лет.
Статистика
Правительству следует и далее совершенствовать экономическую статистику. До начала реформ доступные статистические данные имелись в малом объеме и часто служили лишь для подтверждения достигнутых экономических целей. Начиная с мая 2018 года, все ключевые экономические, финансовые и социальные статистические данные можно загрузить с Национальной страницы сводных данных. Предстоит дополнительно улучшить статистику национальных счетов и статистику рынка труда, включая пересмотр данных за прошлые периоды. Существуют две инициативы, которые могут стать дальнейшим катализатором реформ. Во-первых, основные вовлеченные министерства и ведомства должны согласовать дорожную карту по дальнейшему улучшению статистики. Во-вторых, присоединение к Специальному стандарту распространения данных (ССРД) МВФ могло бы стать подтверждением готовности официальных органов страны придерживаться международных стандартов и требований по подотчетности.
