«Жесткие» и «мягкие» методы регулирования
Угрозы, запреты, наказания, высокие штрафы, ограничения, санкции и другие методы «жесткого» государственного регулирования часто оказываются малоэффективными. Есть сферы, где приказы и давление малопродуктивны или даже контрпродуктивны. Например, если мы хотим, чтобы люди больше читали или вели более здоровый образ жизни. Другой пример — благотворительная, добровольческая или донорская деятельность вызывает у многих интерес не из-за указания сверху, а благодаря примеру окружающих людей.
Понимание человеческой мотивации и особенностей принятия решения людьми помогает поднять эффективность управления, найти подходящие слова, которые могут побуждать индивидов и групп. Сейчас во всем мире становятся популярными «мягкие», «умные» методы госрегулирования, которые во многих областях, как правило, оказываются более эффективными, чем «жесткие». Они основаны на достижениях современной психологии, экономики, социологии и других социальных наук. К тому же они более гуманные. Такие методы еще называют поведенческими, или «подталкиванием». Главную роль в их появлении сыграли идеи поведенческой экономики.
Приходилось ли вам наблюдать, как какая-то семья многие годы тщательно копит деньги, а потом тратит все накопленное за считанные дни, делая часто непонятные и непосильные расходы, например, для проведения свадьбы? Или как человек, который во всем экономит в повседневной жизни, начинает разбрасываться большими для себя деньгами, оказавшись на отдыхе за границей?
Эксперименты ученых показывают, что многие люди психологически готовы заплатить разную сумму за один и тот же товар или одинаковую услугу в зависимости от места их приобретения. Например, за покупку бутылки кока-колы в соседнем магазинчике или баре дорогой гостиницы. Или, как выяснили исследователи, некоторые семейные пары могут долго думать и тщательно планировать, какой автомобиль купить, но в самый последний момент изменить свой выбор и сделать совершенно неожиданную покупку.
Эти и другие примеры говорят о том, что в повседневной жизни люди не всегда принимают экономические и другие решения рационально. Часто на наши решения оказывают влияние эмоциональные факторы, душевное состояние, традиции, культурные и иные установки, человеческие отношения и другие социальные и психологические факторы, на которые экономическая наука долго не обращала должного внимания.
Классическая и неоклассическая экономические теории относились и во многом продолжают относиться к человеку как к существу, которое склонно принимать самое рациональное решение из всех возможных. Но поведенческая экономика, будучи новой и междисциплинарной отраслью науки, имеет другую точку зрения. Возникшая на стыке экономики и психологии, она старается изучать реальное поведение человека в жизни, то, как люди на самом деле принимают экономические решения.
На такие решения оказывают существенное влияние психологические, социальные, когнитивные и эмоциональные факторы, и они могут быть иррациональными, ошибочными, не совсем продуманными. Иными словами, в реальной жизни человеческие существа, группы, организации, правительства и государства не всегда ведут себя рационально. Человек есть человек, а не робот. Человеку может быть свойственна пристрастность восприятия — разные люди могут по-разному видеть и понимать одну и ту же вещь.
Сегодня поведенческая экономика — одно из популярных направлений в экономической науке. Ряд ученых удостоены Нобелевской премии за вклад в ее развитие. Экономист Герберт Саймон, создатель теории ограниченной рациональности, получил эту премию в 1978 году. В 2002 году нобелевским лауреатом по экономике стал психолог Даниел Канеман за «включение данных психологических исследований в экономическую науку, в особенности тех, что касаются суждений человека и принятия решения в ситуации неопределенности».
В 2013 году Роберт Шиллер был удостоен Нобелевской премии за свои работы в области поведенческих финансов. Он, в частности, изучал влияние психологических факторов на волатильность (изменчивость) рынка и показал, что часто экономические игроки — продавцы и покупатели акций на фондовых рынках — принимают решения под воздействием эмоций, а не путем рационального расчета. И, наконец, в 2017 году Нобелевская премия была присуждена экономисту Ричарду Талеру за вклад в поведенческую экономику. В 2008 году была опубликована книга Ричарда Талера и Касса Санстейна «Nudge. Как улучшить наши решения о здоровье, благосостоянии и счастье». Эта книга стала бестселлером и заложила основу новой теории в поведенческой экономике — теории подталкивания (nudge theory).
Теория подталкивания и поведенческое регулирование
Теория подталкивания изучает влияние непрямых, «мягких» указаний, подсказок и подкреплений на принятие индивидами, группами и организациями решений. Речь идет о деликатной, ненавязчивой форме поведенческого регулирования, «умном управлении» на основе «мягкой силы».
Стали говорить и о поведенческих методах в государственном управлении и регулировании, основанных на тонком учете особенностей человеческой психологии и социальной среды. Применение поведенческих методов не требует больших затрат, но зато они весьма эффективны.
Главное, будучи направленными на позитивные социальные изменения, они не ограничивают свободу выбора граждан, осуществляются законными средствами и служат интересам самих людей.
Методы поведенческого подталкивания оказались весьма эффективными в различных сферах, в том числе в поощрении людей к здоровому образу жизни, выполнению гражданских обязательств, своевременной уплате налогов и коммунальных платежей, энергосбережению, охране окружающей среды и других.
Как выяснили ученые, даже такое небольшое подталкивание, как простое расположение фруктов на уровне глаз в школьных столовых способствует их выбору школьниками. В столовой Общей больницы штата Массачусетс в США провели следующий эксперимент по подталкиванию: салаты и овощи были освещены зеленым светом и расположены на уровне глаз, а пицца и газированные напитки освещались красным светом и находились на нижних полках. В результате потребление «зеленых» продуктов существенно возросло, а «красных» — значительно снизилось. В 2018 году Министерство сельского хозяйства США выделило грант в размере 5 млн долларов для помощи американским школам в выработке ими эффективных способов подталкивания школьников к здоровому питанию.
В настоящее время поведенческие методы государственного регулирования стали применяться в более чем 150 странах, а в около 30 государств созданы специальные структуры по поведенческому подталкиванию. Этим занимаются и многие международные организации, такие как агентства ООН, ОЭСР, Европейская комиссия, Всемирный банк и другие.
Исходя из своих потребностей и особенностей, системы государственного и общественного управления, структуры, занимающиеся вопросами подталкивания, могут иметь различные формы и организационную принадлежность.
В 2010 году в Великобритании была создана Группа по применению поведенческих методов (Behavioral Insights Team) как подразделение секретариата Кабинета Министров. В 2014 году она стала социально ориентированной компанией с офисами в Лондоне, Нью-Йорке, Сиднее, Манчестере, Сингапуре и Веллингтоне. В 2014 году в Соединенных Штатах была образована «Команда социальных и поведенческих наук» (Social and Behavioral Sciences Team) в качестве подкомитета Национального совета по науке и технологиям. А в 2015 году тогдашний президент США Барак Обама издал указ под названием «Использование выводов поведенческих наук для лучшего служения американскому народу».
В Германии соответствующее подразделение создано в отделе политического планирования офиса федерального канцлера. В Нидерландах различные министерства имеют свои соответствующие подразделения, а Министерство экономики выполняет координирующую функцию. В Дании действуют Копенгагенская сеть поведенческой экономики, Датская сеть подталкивания и некоммерческая организация iNudgeYou. Есть и Европейская сеть подталкивания. В Канаде сначала было образовано подразделение по поведенческому регулированию на национальном уровне, а затем созданы региональные структуры. При департаменте премьер-министра Австралии функционирует Команда поведенческой экономики.
Великобритания, будучи пионером в области применения поведенческих методов в государственном регулировании, пошла по пути диверсификации услуг по подталкиванию, создавая подразделения в этой области в разных министерствах и ведомствах, а также полугосударственные и частные структуры. К работе госструктур по подталкиванию подключились многочисленные университеты и научно-исследовательские центры. Возникли учебные курсы, развернулись научные и консультационные работы, появились многочисленные публикации.
Примеры применения поведенческих методов госрегулирования
Приведу некоторые интересные примеры применения методов подталкивания в государственном регулировании.
Ученые и практики поведенческих методов управления заметили, что люди с большим интересом реагируют, когда их сравнивают с окружающими их людьми, а не с теми, кто находится далеко. Это дало возможность сотрудникам Группы по применению поведенческих методов в Великобритании помочь в сборе 200 млн фунтов налогов благодаря небольшим изменениям в письмах-напоминаниях должникам. Налоговые должники быстрее платили свои задолженности, когда получали письма о том, что подавляющее большинство жителей их района вовремя платят аналогичные налоги, а они оказались в числе незначительного меньшинства. Но эффект был невелик, если в письме сравнение делалось с жителями города в целом.
Примерно такой же прием был применен в Коста-Рике: деликатное сравнение с соседями оказалось действенным для стимулирования сокращения потребления воды. Семьи, у которых объем потребления воды был ниже, чем в среднем по району проживания, получали счет за коммунальную услугу вместе с наклейкой с изображением улыбающейся капельки; а потребляющие воду в объеме выше среднего по району получали вместе со счетом наклейку с образом грустной капельки. Заодно все получали конкретные рекомендации по снижению потребления воды. Благодаря этому было достигнуто заметное сокращение потребления воды. Как и в случае уплаты налогов в Великобритании, в Коста-Рике сравнение с соседями оказалось более действенным способом подталкивания, чем сравнение с жителями города.
Еще один эффективный прием подталкивания, примененный вышеотмеченной британской группой: к обычным письмам-предупреждениям людям, которые купили автомобили, но не торопились оплачивать соответствующие налоги, добавлялись изображения приобретенной машины. По сравнению с теми, кому отправлялись просто письма-предупреждения, у людей, которые получали вместе с письмом изображения автомобилей, рост погашения задолженности по налогам вырос в 3 раза.
Интересны и эксперименты, проведенные Датской сетью подталкивания (Danish Nudging Network). Возле выключателей света в университетских аудиториях были вывешены таблички с информацией о том, что 85% студентов не забывают выключать свет, уходя последними из аудитории. В результате студенты стали чаще выключать свет при уходе из аудитории.
Чтобы подтолкнуть людей к более ответственному отношению к окружающей среде и выбросу мусора, датские поведенческие специалисты обозначили на улицах Копенгагена окрашенные зеленым цветом отпечатки обуви, идущие к урнам. Это привело к тому, что люди стали значительно меньше выбрасывать мусор в неположенных местах, оставляя его в предназначенных для этого урнах. Такой опыт «зеленого» подталкивания был успешно повторен и в других странах.
Будут ли работать поведенческие методы регулирования в Узбекистане?
На этот вопрос можно ответить утвердительно, ибо такие методы работают во всем мире. Другое дело, как начать, какие шаги необходимо предпринять, чтобы эффективно внедрить систему подталкивания в государственном и общественном управлении и регулировании у нас в стране.
Важным способствующим фактором является то, что сейчас руководство страны говорит о необходимости внедрения инновационных методов в государственном управлении. В послании президента Шавката Мирзиёева Олий Мажлису 28 декабря было отмечено: «Мы должны продолжить реформирование системы государственного управления и поэтапно перейти на принципы передового государственного менеджмента и „умного“ управления».
Налаживая систему поведенческого подталкивания в госуправлении, вначале необходимо определить несколько приоритетных направлений, создать тестовые методы и практики их применения. Следует обеспечить прозрачность применения поведенческих методов: о них надо говорить публично. Как показывает зарубежная практика, публичное обсуждение способов подталкивания не ведет к снижению их эффективности.
Существуют многие области, где могут быть применены поведенческие методы управления и регулирования. Например, в сфере улучшения оказания государственных услуг, обеспечения общественного порядка, сбора налогов, оплаты коммунальных услуг, работы банков, здравоохранения, деятельности школ и вузов, укрепления семьи и других.
В частности, методы подталкивания весьма востребованы в деле поощрения здорового образа жизни и питания, улучшения охраны окружающей среды, привлечения мужчин-преподавателей в школу и, конечно же, упрощения проведения свадеб и других обрядов. Эти и многие другие вопросы трудно решить путем чисто административного, правового и финансового регулирования.
Развивая поведенческие подходы в государственном регулировании, обязательно надо учитывать существующие культурные традиции и социальные нормы. Глубокое понимание культуры и традиций народа помогает нахождению адекватных моделей поведенческого управления. У нас, например, в силу достаточного высокого социального статуса, особую подталкивающую роль могут иметь слова и обращения пожилых и аксакалов.
Правоохранительные органы, ведомства по сбору налогов и коммунальных платежей могли бы с пользой для дела использовать различные формы позитивного взаимодействия с населением, в частности, отправляя письма-благодарности положительно отличившимся.
Всем государственным органам стоит поработать над формой ответа на обращения граждан, сделать их менее формальными и более человечными. Надо учиться эффективно пользоваться SMS-рассылками и Telegram-каналами — поведенческие специалисты отмечают их большой потенциал в качестве инструментов подталкивания.
В связи с применением поведенческих методов в управлении возникают и этические вопросы. Необходимо ясно понимать, что цель подталкивания — не принуждение, не навязывание, не обман, а помощь людям в решении социально значимых вопросов и достижении благ для самих граждан.
В центре внимания теоретиков и практиков поведенческих методов управления должны быть интересы человека, гуманные цели. Важно обеспечить прозрачность, открытость и публичное обсуждение этих методов и имеющихся проблем. Необходимо заниматься и подготовкой соответствующих специалистов.
В рамках недели управленческих инноваций в декабре 2018 года в Академии государственного управления при президенте Узбекистана (АГУ) был проведен первый в стране семинар-тренинг по поведенческим методам в государственном регулировании. В подготовке мероприятия, наряду с АГУ, приняли участие Министерство инновационного развития, Программа развития ООН и посольство Великобритании. Будет полезно продолжить начатое дело и вовлекать самих управленцев к нахождению наилучших, отвечающих современным требованиям методов поведенческого управления.
Мнение автора может не совпадать с мнением редакции.
