Специалист по модернизации государственного управления Азиза Умарова в интервью рассказала об оптимизации регулирования и сокращении транзакционных издержек с помощью новых технологий.
Азиза Умарова — советник по инновациям в госсекторе Глобального центра ПРООН по госуправлению в Сингапуре. Специализируется на вопросах стратегий долгосрочного развития и форсайта, реформы государственной службы, электронного правительства, оказания государственных услуг в «одно окно», проведения регуляторной и административной реформы для повышения конкурентоспособности экономики. На протяжении восьми лет возглавляла проекты в сфере госуправления в Программе развития ООН в Узбекистане. Жила и работала в Австрии и Китае. Закончила с отличием Университет мировой экономики и дипломатии, а также магистратуру Университета Сент-Эндрюс в Великобритании. Стипендиат нескольких престижных международных программ.
Видеоверсия интервью
Текстовая версия интервью
— Над чем вы сейчас работаете?
— В данный момент я работаю в Сингапуре в Глобальном центре ПРООН по госуправлению. Сейчас у нас очень интересный период работы с компанией Microsoft: мы работаем над созданием предложений по рекультурной среде для правительств, которые готовятся к тому, чтобы войти в четвертую промышленную революцию. Сегодня очень много говорится про IT, про блокчейн, искусственный интеллект, облачные технологии, поэтому многие страны задумываются о том, что необходимо предпринять, чтобы эти самые технологии способствовали экономическому росту, вносили свою долю в ВВП страны, в экономический рост, и для этого необходимо готовить новую нормативно-правовую базу, новые кадры, институты. В этом плане наш центр является передовым, мы вместе с компанией Microsoft, с Сингапурским национальным университетом ведем очень большую академическую работу.
Кроме этого, другое серьезное направление, которые лично меня давно интересует, и сейчас, работая в Сингапуре, я имею возможность посмотреть на глобальную практику, — создание центров «одного окна» по оказанию услуг бизнесу и гражданам. Мы делаем большую работу по инвентаризации: какой опыт был в мире, в разных регионах, как выстраивалась практика, какие были извлечены уроки, какие были успешные модели. В мае планируем проведение международной конференции, куда съедутся из разных стран мира, начиная от Латинской Америки и заканчивая Юго-Восточной Азией. Мы сможем обсудить с практиками, с экспертами, со специалистами, с представителями правительств на будущее, какие необходимо учитывать важные моменты при создании центров «одного окна». Для Узбекистана это тоже очень важно, потому что в этом направлении проводилась большая работа, в том числе и при поддержке ПРООН, и надеюсь, что хотя бы какие-то данные с данного мероприятия мы сможем передать, и в будущем они будут использоваться в работе и в Узбекистане.
— В недавнем докладе МВФ обозначил обеспечение конкурентоспособности как основную задачу, стоящую перед центральноазиатскими государствами. Этой же теме посвящен не один Всемирный экономический форум. Почему в современном мире для конкурентоспособности экономики так важно эффективное госуправление?
— Это очень хороший вопрос, потому что единого мнения пока нет, но за последнее десятилетие большую роль стало играть качество госинститутов. Если раньше многое определялось стоимостью труда в той или иной стране для привлечения инвестиций, удел и доля реального сектора экономики в стране, то за последние годы очень большой упор делается на качество госуправления, на то, насколько высоки либо низки транзакционные издержки при переходе бизнеса на новый рынок. Об этом и говорит Всемирный экономический форум, и в Давосе не первый год об этом делаются доклады, ведутся дискуссии, об этом говорят в отчетах и МВФ, и Международная финансовая корпорация, Всемирный банк, ОЭСР (Организация экономического сотрудничества и развития — ред.). В этом плане необходимо задуматься о том, что можно сделать еще, чтобы были новые точки роста в плане экономического развития в стране с точки зрения госуправления.
Мне нравится пример, который нам был бы очень интересен — Китая. В свое время, когда Дэн Сяопин объявил новый курс реформ «одна страна — две системы», это был 1978 год, Китай, и мы все прекрасно это знаем, стал раскрываться внешнему рынку, пошел экономический рост, но в середине 80-х был определенный регресс. Когда стали выяснять, в чем причина, почему Китай перестал расти, как это было предыдущие пять лет, оказалось, что проблема была в бюрократии. Тогда в 87-м году впервые на съезде Компартии заявили о том, что необходимо подумать, как создать профессиональную государственную службу. Буквально через пару лет был принят первый закон о госслужбе в Китае, это было в 1993 году, и спустя 10 лет был принят современный прогрессивный закон, который до сих пор действует. Что важно: не всегда люди сходу могут эту связь уловить, но чем эффективнее работает государственный служащий, чем четче ставятся задачи перед органами госуправления, тем эффективнее развивается экономика в стране и создается инвестиционный потенциал.
Примеров много, и на сегодняшний день все страны, которые являются лидерами экономического развития, можно взять навскидку первые 50 стран, у них профессиональная государственная служба, которая имеет уполномоченные государственные органы по госслужбе, государственный закон о госслужбе, который обеспечивает набор на работу людей путем конкурсного отбора, заработную плату, которая сопоставима заработной плате в частном секторе. Таким образом, государство параллельно развивает экономическую базу, коммуникации, логистику, дороги, ведет работу с инвесторами, обязательно принимается во внимание, насколько можно сделать еще более эффективной государственную службу.
Профессиональная госслужба предполагает разграничение политических и административных служащих, четкие предписанные задачи и компетенции для каждой должности, конкурсный отбор, продвижение по службе на основе заслуг и результатов. Профессиональная госслужба подчиняется специализированному госоргану по делам госслужбы в рамках закона о госслужбе (прим. автора).
— Это некий принцип постоянного совершенствования. В Узбекистане тоже много делается в этом направлении в последнее время. На ваш взгляд, какое самое главное достижение в сфере госуправления?
— Я бы однозначно отметила вопрос электронного правительства, потому что этому уделяется очень большое внимание. Приятно видеть, что выделяются ресурсы со стороны государства, создаются уполномоченные учреждения, у нас есть весьма эффективный Центр электронного правительства, очень активно работает [Министерство по развитию информационных технологий и коммуникаций], и мы это видим на примере работающего портала (государственных услуг — ред.), сайтов. Этот пример наиболее очевидный в Узбекистане в плане отслеживания прогресса в результатах.
Мне нравится выражение Герхарда Шрёдера, бывшего канцлера Германии, который говорил, что необходимо, чтобы бегали не люди, а бумаги. Опять же, электронное правительство — это не самоцель, это не желание поставить людей и технику — необходимо смотреть, насколько это облегчает жизнь людям, то есть можно ли сегодня, не обращаясь в государственные органы, не выходя из дома, заполнить документы — есть к чему стремиться дальше. Можно ли подтвердить какие-либо акты, например, в ЗАГСе, не выходя из дома, можно ли сделку переоформить онлайн? Я думаю, это то, к чему мы рано или поздно придем. Однозначно, первые шаги были очень хорошие, уже идем в верном направлении, рано или поздно мы достигнем тех же показателей, что и такие страны, как [Республика] Корея, у которой мы многому учимся, опять же со временем, Эстония или Сингапур.
Что еще важно: электронное правительство идет рука об руку с системой оказания государственных услуг. Если мы будем развивать электронное правительство, у нас параллельно будет развиваться центр «одного окна». Потому что вся подготовительная работа, вопрос обмена данными между госучреждениями, административные реформы идентичны в двух случаях. Если у вас создается нормальная платформа и площадка, то параллельно будет работать и оказание услуг онлайн через портал, и оказание услуг оффлайн — через центр «одного окна». Еще очень хороший момент: во многих странах электронное правительство и центры «одного окна» помогают бороться с коррупцией, пополняя бюджет, потому что существует понятие ускоренного процесса получения услуг и дифференцированные таможенные пошлины. Во многих странах вы можете получить, например, в один день паспорт или за полчаса, или за пять часов по высокой цене, в то же время за две недели вы получаете паспорт по минимальной ставке пошлины. Это приносит очень большие средства в госбюджет, и я думаю, это тоже одно из направлений, куда мы могли бы обратить свое внимание со временем, и задуматься о том, как нам простимулировать новые потоки в госбюджет посредством внедрения официального сертифицированного подхода к госпошлинам.
— Есть такой мировой опыт: в Австралии, например, существуют хабы при правительстве, где собираются IT-специалисты, они предлагают определенные приложения, инновационные технологии для улучшения госуправления. Есть ли какие-то еще примеры?
— Таких примеров очень много. Одной из первых стран, которая это сделала, была Великобритания. С одним только исключением: в отличие от Австралии, в Великобритании это делалось на базе конкретного госучреждения. Австралия использовала принцип, что необходимо интегрировать все, что делается. Если не ошибаюсь, в Канберре и Сиднее есть два больших хаба, госорганы имеют возможность инициировать, переформатировать определенные услуги, скажем, получение справки, оформление пенсии. Конечно, госслужащий сам это сделать не сможет, у него нет для этого технических навыков, поэтому набирается команда людей, обычно это IT-специалисты, специалисты из государственных органов, люди, которые получают данные услуги, — потому что важно, чтобы учитывалось мнение получателя услуги, которое не всегда бывает идентично тому, что думает госслужащий, — психолог, специалист по поведенческой экономике — очень популярное направление в современной теории госуправления. То есть люди, которые собираются вместе и на протяжении 20 недель делают бета-версию услуги. Если она успешна и проходит необходимую обкатку, пилотирование и запуск, то люди получают совершенно новый формат услуг.
Важно учесть, что сегодняшний мир сильно изменился, и подход к оказанию услуг в том же Сингапуре, в Австралии, в Великобритании и в Корее включает в себя такое понятие, как «опыт пользователя». Обычно в частном секторе, когда вы заказываете какую-то услугу через приложение, учитывается, как долго вы проводите в приложении, что вам нужно для авторизации — все упрощается и упрощается, интегрируется с социальными сетями, вы можете делать многие вещи через Facebook и так далее. Многие правительства делают сегодня то же самое и по государственным услугам. То есть понятия, что, как раньше, вы должны прийти, заполнить в интернете 35 справок, справку с печатью, потом перевести в PDF, потом обратно отправить, сейчас нет. Изначально меняется парадигма оказания услуги, смотрится с точки зрения того, сколько в среднем человек готов провести времени на сайте и не уйти, не получив услугу, и все подстраивается. В этом плане такого рода хабы были бы интересны в Узбекистане тоже. У нас есть талантливые программисты, у нас есть креативные представители среди госслужащих, я думаю, что хотя бы на базе какого-то экспериментального формата, площадки можно было нечто подобное инициировать, и хотя бы социальные услуги попробовать сделать более упрощенными.
— И базировать на обратной связи?
— Обратная связь очень важна. [Если] до конца не понимать своего клиента, пользователя услуг, часто услуги могут быть неэффективными. Поэтому на всех стадиях необходимо учитывать обратную связь, в этом ничего сложного нет. Сегодня люди с удовольствием делятся своим мнением, мы это видим по активности в комментировании, у нас успешно работает портал, электронное правительство, работают [народные] приемные, люди стали писать, обращаться, высказывать свое мнение. Я думаю, с получением обратной связи проблем быть не должно.
— С обратной связью дело налаживается, но мы часто говорим о «коренном совершенствовании» системы распространения информации, то есть как эта информация доходит, через какие каналы. Что еще нужно сделать в этом направлении?
— Однозначно был коренной, переломный момент и очень хороший прорыв за последние, можно сказать два года, потому что появился Портал по обсуждению проектов нормативно-правовых актов. Это важно, что люди получили возможность обсуждать документы на стадии принятия. Второе, как я уже говорила, есть приемные, куда люди могут обращаться, что тоже хорошо. Что можно было бы еще сделать, понимая, где сегодня нужно найти своего читателя? Необходимо как можно больше активизировать именно те инструменты для внесения информации, которые люди используют. Для молодежи, учитывая, что они пользователи мобильных телефонов, больше работать через интернет. У нас не всегда используется сила инфографики, подача цифр, то есть какой-то краткий анализ, сопровождающий статью, — визуализация данных очень важна. Также важно давать больше интересной публицистической аналитики. Я думаю, и читатель готов для этого, и зритель готов, есть хороший потенциал у журналистов. Почему бы не попробовать больше интерактивного материала, где люди бы обсуждали, говорили, делились мнениями, как-то вместе пытались построить будущее страны?
— Одно дело указы, совсем другое — их восприятие и исполнение. Что с этим делать, как сократить этот разрыв между указами и их исполнением?
— Я думаю, здесь не только вопрос о технологиях, а о специфике нашей системы права. Мир делится на две системы: романо-германское право и англо-саксонское. Романо-германское предполагает рамочные законы, под которые требуются обязательно подзаконные акты, чтобы расписать механизм реализации (получается, что это законы, которые имеют общий характер, за ними следует целый ряд подзаконных актов и документов). Не всегда по времени они приходят вовремя, не всегда эти подзаконные акты отражают полностью суть закона, который изначально заявлялся. Поэтому первый шаг, который необходимо сделать, — подумать о том, чтобы создавать законы прямого действия. Попытаться посмотреть, возможно ли сегодня в условиях Узбекистана законы писать более подробно, чтобы не было отсылочных норм, не было необходимости разрабатывать дополнительные указы, постановления и так далее. Это важный момент, который в концептуальном плане необходимо иметь в виду. Например, в Корее закон о госзакупках может быть буквально на полстраницы, но он имеет прямое действие, и нет необходимости под него делать дополнительные директивы, либо акты. Наверно, если мы хотим прийти к тому, чтобы буква закона реализовывалась без интерпретации и имела максимальный эффект, придать статус закону документа прямого действия было бы очень важно.
— Возвращаясь к новым технологиям. Насколько применим блокчейн (blockchain) в Узбекистане?
— Это новая технология, еще не все правительства, даже самые продвинутые, используют ее, но в частном секторе потенциал уже увидели. Если посмотреть, где сегодня его используют, то потенциально в госсекторе блокчейн мог бы реализовываться с точки зрения хранения информации. У любого правительства есть огромный массив данных, это данные об актах гражданского состояния, о смерти, о семейном положении, о недвижимости, имуществе, криминальная статистика и так далее. Блокчейн позволяет хранить этот огромный массив информации и делиться между госорганами. Что он не позволяет: эту информацию менять, модифицировать, либо удалять, потому что все фиксируется, протокол расписан так, что любое изменение в общем котле информации сразу видно — нет единого уполномоченного органа, который отвечает за хранение информации. Все участники этой цепочки имеют доступ и могут смотреть, при этом есть картография: данная информация защищена, она является конфиденциальной. Это можно было бы использовать для разного рода регистров, для разного рода баз данных, в банковской сфере используется блокчейн. Его можно использовать, например, чтобы оказывать услуги, чтобы людям не было необходимости приходить лично и подавать какие-то заявления в госорганы. В принципе, блокчейн очень интересен, но это довольно затратная технология. Уйдет определенное время, прежде чем мы сможем решить вопрос сохранности и безопасности личных данных. Это очень важно, чтобы данные не уходили никуда в сторону, не были использованы нелегальным путем. Как новая технология, которая могла бы быть полезна и поднять эффективность госуправления в будущем, внимание нужно обратить на блокчейн, отслеживать. Возможно, со временем станем применять и у нас.
— Вы сказали о том, что мир меняется, и он действительно меняется, об этом говорят и экономисты, и политологи, и психологи. Какими вы видите главные вызовы, которые сегодня стоят перед государствами, особенно развивающимися, и перед бизнесом?
— Сегодня в меняющемся мире все острее стоит вопрос способности видеть наперед, потому что происходят совершенно неожиданные вещи, они касаются, с точки зрения внешних факторов и геополитических изменений, и демографии, и торговых режимов. Страны, которые сегодня являются лидерами экономического развития, поставили у себя такое успешное понятие как форсайт — прогнозирование. Могу привести пример Сингапура. В свое время форсайт пришел из частного сектора компании Shell, которая одной из первых внедрила еще в конце 60-х годов у себя на практике сценарное развитие, что помогло ей успешно пережить и энергетический кризис 1973 года, связанный с Ближним Востоком, и предположить, что будут проблемы с ОПЕК (Организация стран-экспортеров нефти — ред.). После этого Сингапур решил взять на вооружение.
Для начала эта система вошла в оборонный сектор Сингапура, но буквально к 2000 году это стало обязательной частью работы всех госорганов. В каждом государственном учреждении Сингапура сегодня есть хотя бы три-четыре специалиста, которые занимаются сценарным развитием конкретного сектора: здравоохранения, образования, рынка труда. Таким образом, страна пытается смотреть не на перспективы одного года, а на 20, 30, 50 лет. Сегодня Сингапур понимает, что рано или поздно будет такое количество роботов, которое будет заменять трудовые ресурсы из-за старения населения, нехватки молодых кадров. Сегодня они уже переформатировали систему образования, меняя специализацию, которая предлагается студентам в структуре системы образования. Данная способность прогнозировать, видеть наперед стоит определенных средств, потому что нужны кадры, нужны специалисты, надо помогать там, где нужно подготовиться. Не подходить с точки зрения реакции на какое-то событие, а быть готовым к тому, что есть три сценария развития событий — что необходимо предпринять стране, чтобы защищать свои национальные интересы, в случае развития первого сценария, второго, третьего.
Форсайт — технология долгосрочного прогнозирования, способ построения согласованного, взвешенного образа будущего. В ее основе лежат технологии работы с большими экспертными панелями — сотни экспертов передают свои знания, мнения и предположения. Результаты работы экспертных панелей: списки перспективных технологий, сценарии развития обрабатываются в сериях специальных обсуждений с лицами, принимающими решения, в той области, которой посвящен форсайт. Итогом форсайта становится общий образ будущего, который ясен и приемлем для всех участников (прим. автора).
— Насколько это эффективно, учитывая что в мире все очень быстро меняется?
— Это эффективно, потому что как минимум идет постоянное обсуждение, какие есть потенциальные триггеры, то есть процессы, которые могут внести серьезные изменения, серьезно изменить всю динамику развития событий, хотя бы это анализируется в широком составе разных отраслевых министерств. Это важно, потому что создавая регулярные встречи для специалистов, хотя бы трех-четырех министерств, которые специализируются по прогнозированию, можно было бы приблизительно уже предугадывать хотя бы на пять лет. Способность видеть наперед сегодня является большим капиталом. К сожалению, не все страны могут этим сегодня воспользоваться, это все еще считается элитным направлением, которое доступно очень богатым странам. Но хотя бы в упрощенной форме, с точки зрения способности смотреть наперед, вовлекать разного рода специалистов в процесс прогнозирования, нам тоже было бы интересно посмотреть. Что важно, результатом может быть рождение разного рода стратегии, которая смотрит либо на конкретные отрасли, либо на национальное развитие на 10 и более лет вперед. Я думаю, это тот момент, который сегодня является для многих стран полезным инструментарием, для развивающихся стран в том числе.
— Нужно ли подстраивать технологии госуправления под менталитет страны? И как это работает с экономикой?
— Лично мое мнение как специалиста по госуправлению: при выстраивании системы менталитет играет очень маленькую роль. Если система работает эффективно, то все остальное выстраивается в единую общую цель. Тогда роль частности, индивидов, воззрений и принципов, наверное, должна учитываться, но совершенно не быть главенствующей. На мой взгляд, необходимо учитывать, что у любого государства в мире, начиная от Бурунди и заканчивая Шри-Ланкой, есть три основных функции. Это планирование, регуляторная функция, то есть какие регуляторные механизмы создают государства, чтобы эффективно действовал бизнес в стране; и оказание услуг, то есть информационные технологии призваны не быть самоцелью, а содействовать тому, чтобы все функции оказывались эффективными. Если государство ставит задачи IT как инструментария для достижения этих поставленных целей, то я думаю, что при эффективно работающей системе менталитет сходит на нет.
— Какого автора и какую книгу вы готовы перечитать несколько раз?
— Я хотела бы сказать про свою любимую, которая имела определенное влияние на меня, мое становление — «Сумерки богов». Это сборник философских трудов, мне очень нравится эта книга по одной простой причине — когда я была еще очень юная, прочитала притчу, которую изложили там устами Ницше, о том, что человек проходит разные ипостаси своей жизни, он говорил о трех ипостасях. Когда рождается, он приходит в мир как верблюд, верблюд, который идет по пустыне, потому что навьючен стереотипами, установками, которые впитывает в себя из социосреды, из семьи, от других людей. Достигая определенного возраста, не все люди, но некоторые становятся львами. Как лев ты можешь сбросить с себя это бремя и начать бороться за свои взгляды, ты уже можешь сказать свою точку зрения, позиции, ты взрослеешь. Третья стадия, она очень важная, ты становишься ребенком. Это та стадия, когда ты начинаешь не просто отстаивать свою точку зрения, а быть созидателем. И эта книга как раз во многом давала ответы на вопросы, она у меня под рукой, я ее перелистываю, делаю какие-то пометки. Я думаю, важно останавливаться на определенном этапе своей жизни и идти обратно к философии. На очень глобальные вещи ответы уже нашли, написали, надо просто найти и прочесть между строк то, что вам пытались сказать. Я хотела бы пожелать нашим зрителям быть не верблюдом и даже не львом, а созидателем, чтобы после каждого из нас что-то в этой жизни осталось.
— Чьи взгляды оказали на вас самое наибольшее влияние в становлении?
— Я очень благодарна, что в моей жизни были люди, не так много как хотелось бы, но были люди, которые сформировали те или иные мои взгляды, не хотела бы их называть. Однозначно, мы видим высоко и далеко, потому что стоим на плечах гигантов, гиганты были тоже. Я считаю, что в достаточно юном возрасте, имея возможности общаться с учеными, прогрессивными людьми, мы как молодежь очень много впитали. Сейчас я стараюсь общаться с подрастающим поколением, делиться своим мнением, когда-то я также получила от людей, которые были старше, много хороших советов, очень много хороших направлений, это были мои учителя. Я их очень уважаю, я им всегда говорю, что очень благодарна за то, что они мне дали.
— Совет подрастающему поколению от вас. Какими тремя качествами человек должен обладать, чтобы добиться успеха в жизни?
— Считаю, что очень важно, чтобы человек думал масштабно, то есть не нужно бояться ставить большие цели перед собой. Конечно, жизнь сама скорректирует эти цели, возможно, не все они будут достигнуты, но изначально важно ставить планку очень высоко. Как говорится, попробуй выстрелить в звезды, как минимум попадешь выше своего роста. Необходимо не бояться, иметь здоровые амбиции, ни в коем случае планку изначально не занижать, это первое. Второе: я считаю, что очень важно иметь эмпатию — уметь сопереживать людям, разным людям в разных ситуациях, уметь ставить себя на их место, уметь понимать, как другой человек, который вышел из другой культуры, из других установок в семье, социуме, что он в данный момент переживает, что ему нужно. Это важно, потому что помогает находить решения в жизни, выход из конфликта, уметь договариваться, сохранять дружбу. Эмпатия очень важна. Третий: никогда не нужно ни о чем не жалеть, лучше жалеть о сделанном, чем о несделанном. Очень часто, особенно это касается девочек, люди думают, что не будут сейчас что-то пробовать, а вдруг не получится. Это сдерживающий фактор, который психологически заставляет человека не поднять руку, не задать вопрос, не выйти вперед, когда просят сынициировать то или иное действие. Я думаю, если молодые люди, которые пребывают в самом расцвете, в активном возрасте, когда от них ожидается очень много хорошего, прогрессивного, если не будут бояться, а делать что-то, что ведет их к мечте, к цели, — это залог успеха. От нас самих зависит, как та или иная ситуация развивается. Уметь верить в свои силы очень важно.
«Газета.uz» в рамках рубрики «Интервью» привлекает к диалогу на актуальные темы экспертов и государственных деятелей Узбекистана.
«Газета.uz» благодарит гостиницу Hyatt Regency Tashkent за помощь в проведении интервью.
