Действующее законодательство об адвокатуре делает акцент на защите адвоката от различных посягательств государственных организаций и третьих лиц. При этом, к сожалению, упущены правовые основания для защиты прав адвоката во взаимодействии с собственной организацией. В законе «Об адвокатуре» нет детализации прав адвокатов, касающихся участия и формирования собственных органов управления и встречных обязательств органов управления, сформированных рядовыми адвокатами, перед своими избирателями.
Прошедшее недавно собрание адвокатов города Ташкента обнаружило отдельные недостатки самоуправления адвокатуры, в частности, ее сильное отставание от требований времени, касающихся «открытости и гласности в деятельности Палаты адвокатов», которые подчеркивает указ президента «О мерах по коренному повышению эффективности института адвокатуры и расширению независимости адвокатов».
Делегаты республиканской конференции уже избраны, и теперь предстоит ее созыв. Однако обнаружившиеся проблемы, например, отсутствие каких-либо программ у выдвигаемых адвокатов, применение устаревшей визуальной системы подсчета голосов и другие, создают риск, что адвокатуре не удастся в следующие пять лет достичь задач, поставленных президентом перед важнейшей профессиональной организацией страны, призванной защищать права граждан.
Очевидно, что для успешной защиты прав граждан внутреннее устройство адвокатуры должно быть безупречным, отвечающим требованиям времени.
Автор попытался разобраться в сложившейся ситуации и дать варианты ее разрешения в опоре на простое и делегированное представительство, используемые в практике как общественных, так и корпоративных организаций.
Недостатки действующего устава
В основе действующего устава Палаты адвокатов и уставов территориальных палат лежат следующие порочные принципы:
- Принцип федеративного устройства. Делегаты представляют не адвокатов, а территории, как если бы членами Палаты были не рядовые адвокаты, а административные единицы. Существующая региональная модель способствует конкуренции на места в высшие органы Палаты, но вместе с тем в итоге разобщает и разъединяет адвокатуру — вместо объединения, (например, исключено голосование ташкентцев за хорезмского представителя в правлении);
- Праймериз. Существует промежуточное звено выборщиков, а именно — делегатов от регионов (как в федеративных США). Юридически у нас это выглядит следующим образом — административные единицы выдвигают неких представителей, которым доверяют избрать представительные органы республиканского масштаба;
- Органы выбирают органы. Среди представителей регионов (делегатов) допускается участие руководителей региональных палат (в предыдущей версии устава, разработанного автором, это было исключено), которые, в свою очередь, будут избирать республиканские органы;
- Оторванность верхов от низов. Это проявляется в том, что установлены очень длительные интервалы перевыборов между конференциями, и промежутке нет никакой отчетности (т. е. отчетность только раз в 5 лет), хотя на практике логична ежегодная отчетность. В рассматриваемом случае такой отчетности (тем более финансовой) по факту вообще не существует;
- Доминирование единоначалия против коллегиальности, что проявляется в неограниченных функциях председателя палаты, включая единоличное назначение руководителей территориальных органов и отсутствие механизмов коллективного принятия решений;
- Отсутствие системы наказа и обратной связи с представляемыми (рядовыми) адвокатами. Это проявляется в том, что делегаты никак не связаны обязательствами перед избравшими их адвокатами. Избранники имеют юридический статус «туристов» или «одариваемых», так как никакой системы индивидуальной отчетности делегатов перед своим избирателями нет, и они вольны принимать любые решения, даже против интересов своих избирателей (доверителей);
- Отсутствие альтернативного плебисцита (неотъемлемого принципа демократии). Рядовые адвокаты не имеют реального юридического механизма для самостоятельного инициирования (снизу) внеочередного собрания ни на своей территории, ни на республиканском уровне. Во всех случаях такое инициирование требует участия органов управления палат;
- Отсутствие отчетности верхов (органов управления) перед низами (рядовыми адвокатами). Не имеет места полноценная отчетность (в том числе, финансовая) органов управления перед рядовыми адвокатами. Отсутствие финансовой отчетности органов управления проявляется в том, что органы управления при формировании бюджета адвокатуры и статей расходов не связаны обязательством их согласования с рядовыми адвокатами или их представителями.
- Игнорирование принципа представительной демократии. Сейчас важнейшие вопросы деятельности и существования организации не отнесены к исключительной коллективной компетенции высшего представительного органа, а решаются исполнительным органом (правлением). К таким важнейшим вопросам относятся реорганизация, ликвидация палаты, утверждение регламента конференции, утверждение положения о правлении палаты, штатного расписания и бюджета палаты, утверждение средств массовой информации палаты, утверждение рекомендаций по внесению поправок в закон «Об адвокатуре»
и т. д. Но самое важное, что является исключительной компетенцией общего форума всех адвокатов Республики Узбекистан — определение норм представительства и процедур выдвижения кандидатов на такой форум, если он проводится в форме участия прокси (представителей). - Порядок выдвижения кандидатов. Текущий устав Палаты адвокатов допускает простое выдвижение кандидатов без учета программ и целей их выдвижения или каких-либо обратных обязательств перед своими доверителями. Мы уже упоминали выше, что это ставит выдвигаемых адвокатов в положение кораблей, «утративших берега».
Как должно быть на самом деле
Адвокатская палата, или точнее — общее собрание (форум, конференция), является высшим представительным органом рядовых адвокатов. Первоисточником прав и обязанностей, приобретаемых палатой и ее органами (как представительской организации), являются сами адвокаты, то есть сами члены, учреждающие организацию.
Именно рядовые члены делегируют часть своих прав учреждаемой организации. Во-первых, право участия в избрании своих органов принадлежит адвокатам индивидуально, а не коллективно, поэтому никакого территориального принципа быть не должно. Во-вторых, все, что касается деятельности адвокатов, должно с ними же и согласовываться.
Что касается территорий: так как Узбекистан не федеративное государство, территории не являются источником права и могут выполнять лишь техническую функцию по сбору и обработке информации. Соответственно, юридических прав представлять делегатов на республиканскую конференцию у территорий не должно быть. Таким образом, высшим органом являются все адвокаты в совокупности. И именно они имеют исключительное право определять нормы представительства в своем высшем органе и порядок избрания делегатов и кандидатов.
Никакой орган управления не имеет полномочий принимать такие решения, так как это право рядовых членов неотчуждаемо, и в каждом отдельном случае принятия решения, например, о квотах представительства, должно проводиться отдельное голосование самих обладателей этого права. Это право, также как и право голоса не может быть передано наперед и навсегда, даже если это закреплено в неком документе, например в уставе. В этом суть представительной демократии.
Любые нормы представительства, не обеспечивающие равные пропорции, являются нарушением прав тех рядовых членов организации, которые представлены меньшим количеством делегатов.
О роли и юридическом статусе конференции палаты
Конференция палаты — это своего рода законодательный орган адвокатуры. Поэтому все документы всеобщего обязательного характера, имеющие отношение ко всем адвокатам (устав, правила, положения, стандарты, нормы
1. Правление палаты
Правление палаты — это исполнительный орган, он всего лишь выполняет планы и задания, утвержденные сообществом адвокатов (форумом). Это не исключает, что отдельные полномочия общего форума могут быть делегированы правлению (временно или на постоянной основе), но кроме полномочий, отнесенных к исключительной компетенции общего форума. В любом подобном случае делегирования должно приниматься особое решение общего форума.
2. Срок полномочий палаты
В наше динамичное время устанавливать порядок, когда правление палаты будет руководствоваться пятилетними планами, очевидно неприемлемо. Руководство палаты должно переизбираться чаще, чем раз в пять лет. А отчитываться должно как ежегодно, так и ежеквартально.
Каждый рядовой адвокат имеет право получать такую информацию, чтобы быть уверенным, что адвокатура развивается в правильном направлении и не превращается в закрытый клуб для членов правления.
3. Об отличиях между делегатами и кандидатами
На самом деле, выдвижение делегатов для участия (читай, представительства) в республиканской конференции — это технический вопрос, такой же, как выдвижение прокси-представителей или праймериз при голосовании за президента в США — это своеобразные посредники с правом голоса. Но у нас он подменил по сути своей правовой вопрос о выдвижении кандидатов в члены органов управления палаты.
Действующими правилами, конечно, объединение делегатов-представителей с кандидатами в управленцы не запрещено, и из числа делегатов тоже могут быть избраны будущие члены органов управления. Но мы, юристы, должны видеть разницу между полномочиями, которые рядовые адвокаты делегировали своим делегатам-представителям для участия в форуме, и между полномочиями, делегированными теми же рядовыми адвокатами своим кандидатам, доверительно выдвинутым в члены органов управления (управленцам), то есть тем, кому доверили судьбу все адвокатуры на следующий период (скажем, на два, три или четыре года).
Очевидно, что правовые полномочия, передаваемые рядовыми адвокатами своим выдвиженцам, различны. В одном случае это означает быть в здравии к дате собрания и проголосовать, а в другом — быть в состоянии и обладать навыками управлять адвокатурой и решать сложные задачи администрирования в случае избрания управленцем.
Выдвижение кандидатов в члены органов управления
Эта процедура должна была бы быть следующей.
Во-первых, объявляется право каждого адвоката единолично или в объединении с другими выдвинуть любых республиканских адвокатов по отдельности или в группах (независимо от их территориальной регистрации) в качестве кандидатов в члены органов управления. Одновременно объявляется срок для выдвижения кандидатов (скажем, один или два месяца). По окончании срока составляется единый список всех выдвинутых кандидатов. Из числа этих кандидатов будут избираться члены республиканских органов управления.
Во-вторых, всем выдвинутым кандидатам предоставляется право либо единолично, либо в объединении с другими делегатами опубликовать или иным способом довести до сведения всего адвокатского сообщества свои программы действий (управленческие программы) в случае избрания в состав органов управления республиканской палаты.
Каждая программа должна содержать, кроме программы действий, реформ и путей развития и совершенствования адвокатуры, также и состав лиц, которые будут ее реализовывать в качестве членов органов управления, с предварительным распределением должностей и с обязательным указанием одного или нескольких кандидатов в председатели палаты.
Каждая представленная программа идентифицируется по фамилии кандидата или кандидатов, выдвинутых единолично или группой адвокатов на должность председателя Палаты адвокатов (например, программа кандидата X. Y.). Остальные вопросы включаются в программу по усмотрению ее разработчиков. Для этой процедуры также объявляется некий промежуток времени (например, два-три месяца).
В-третьих, после опубликования уполномоченные органы палаты формируют закрытий перечень всех поданных управленческих программ. Зарегистрированные программы анонсируются и включаются в официальный список сопровождающий список кандидатов.
В-четвертых, организуется голосование за кандидатов-управленцев либо параллельно с голосованием за делегатов-представителей (если проводится очное республиканское собрание), либо напрямую.
Варианты голосования
Волеизъявление рядовых адвокатов и решения высшего органа адвокатуры Узбекистана могли бы приниматься ими по одному из приведенных ниже вариантов голосования:
(А) НЕПОСРЕДСТВЕННО — ПУТЕМ ОЧНОГО УЧАСТИЯ:
Предполагается:
— непосредственное участие каждого отдельного адвоката в общем форуме путем физического участия на общем собрании (очевидно недостижимо из-за финансовых ограничений);
— участие путем применения технических средств, заменяющих непосредственно физическое участие, например, видеокамер в различных территориальных подразделениях, где могут концентрироваться участники.
(Б) НЕПОСРЕДСТВЕННО — ПУТЕМ ЗАОЧНОГО УЧАСТИЯ:
Предполагается голосование бюллетенями, но при этом значительная часть обсуждаемых вопросов требует формализации и сведения к ответам «да» или «нет», включая голосование по выдвигаемым кандидатам (которое в таком случае происходит до процедуры голосования). Таким образом, голосование бюллетенями предполагает временной разрыв между принятием повестки дня собрания, разработкой вариантов ответов по обсуждаемым вопросам повестки дня, процедурой голосования по ним и подведением итогов.
(В) ОПОСРЕДОВАННО, ЧЕРЕЗ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ — ПУТЕМ ДЕЛЕГИРОВАННОГО УЧАСТИЯ:
Этот вариант предполагает последовательность действий:
- Уставом определяется некая норма представительства на высший форум, скажем, один кандидат от каждых 20 или 25 адвокатов (конечно, не по признаку территорий или иных образований). Территорией является вся республика, но регионы помогают в организации процесса определения выборщиков, а именно, в каждой территории определяется количество адвокатов, составляющее эту квоту представительства.
- В каждом из регионов объявляется срок для выдвижения делегатов для участия в республиканском форуме (скажем, 10 дней).
- Начинается аккумуляция списков. Списки делегатов формируются на интернет-площадке или в канцелярии территориальной палаты путем адресации ее уполномоченным сотрудникам электронных и иных сообщений.
- Все документы (письменные и электронные) обрабатываются региональными органами палаты и подытоживаются в виде окончательных списков.
- Затем на сайте республиканской палаты публикуется окончательный список делегатов, и для апеллирования по нему предоставляется срок в 5 -10 дней. По истечении срока апелляции и дополнительного корректирования списков, формируются окончательные списки делегатов.
- Наконец, организовываются выборы этих делегированных выборщиков или делегатов-представителей.
В регионах на данном этапе уже не идет речь о кандидатах в члены органов управления, так как этот вопрос уже был решен ранее (см. «Выдвижение кандидатов в члены органов управления»).
Следующим этапом будет организация голосования по этим спискам. Оно будет производиться путем очного участия (вариант А) или путем заочного участия (вариант Б).
На перспективу
Наш анализ управления адвокатуры демонстрирует наличие фундаментальных проблем, и очевидно, что первым вопросом повестки дня созываемой в октябре республиканской конференции должно стать принятие процедуры проведения общего форума адвокатов, обеспечивающей их непосредственное участие в нем.
Вторым вопросом должен стать вопрос о принятии нового устава, который обеспечивает современные демократические и прозрачные процедуры участия, принятия решений и подсчета голосов.
Хотелось бы видеть устав в открытом доступе на сайте палаты. Текущий документ не содержит детализации в части процедуры голосования и подсчета голосов, обеспечивающих прозрачность и объективность и исключающих злоупотребления. Подсчет письменно заполненных бюллетеней можно организовать демократичнее, чем визуальный подсчет голосов в момент голосования. Тем более, что никаких материальных доказательств итогов голосования в последнем случае не остается.
Хотелось бы также ожидать публикации протоколов счетных комиссий по регионам с итогами голосования по выдвинутым кандидатурам в делегаты республиканской конференции.
Надеемся, наши замечания дадут пищу для размышлений о дальнейшем реформировании внутреннего устройства института адвокатуры.
Мнение автора может не совпадать с мнением редакции.
