Важным инструментом оценки эффективности деятельности органов государственного управления является функциональный анализ. Его основная цель — определение соответствия заявленных в положениях министерств и административных ведомств и реально выполняемых ими функций, выявление дублирования в деятельности подразделений внутри ведомств или между разными органами, а также подготовка рекомендаций по изменению структуры и организации деятельности для повышения эффективности.
Функциональный анализ определяет эффективность деятельности органов государственной власти и управления по следующим параметрам функций:
- Наличие избыточных и несвойственных функций госоргана;
- Дублирование, параллельность и отсутствие четкого разграничения функций;
- Эффективность исполнения функций;
- Прозрачность системы принятия управленческих решений;
- Сложность административных процедур;
- Доступность государственных услуг для населения и бизнеса;
- Барьеры для ведения бизнеса, связанные с деятельностью органов государственной власти и другие.
Определение роли госоргана, его задач и классификация функций позволяют точно определить функции, несвойственные для государств с рыночной экономикой, решить вопрос целесообразности передачи их частному сектору или гражданскому обществу. За государством должны остаться только те функции, которые должны и могут качественно осуществляться госорганами.
Система госуправления — важнейшая сфера общественной жизни страны, в которой требуется регулярная модернизация для обеспечения эффективного и прозрачного управления государством и решения проблем, влияющих на качество предоставляемых государством услуг.
Исследования всемирных институтов, научных центров и ученых показывают, что существует тесная положительная зависимость между качеством государственного управления и экономическим развитием, в частности, региональным развитием. Рост качества управления приводит к ускорению экономического роста. Поэтому разные страны при разработке и реализации стратегий развития придают особое значение совершенствованию системы государственного управления. Например, одним из основных компонентов Стратегии устойчивого развития Европейского союза (принята в 2011 году в Гетеборге) является качество управления.
В Концепции дальнейшего углубления демократических реформ и формирования гражданского общества в стране, предложенной Президентом Узбекистана Исламом Каримовым в ноябре 2010 года, определены задачи по дальнейшей демократизации системы государственного управления.
В докладе на январском заседании Кабинета Министров по итогам социально-экономического развития страны в 2014 году и приоритетным направлениям экономической программы на 2015 год Президент подчеркнул необходимость критической оценки уровня государственного присутствия в экономике и его сокращения до стратегически и экономически обоснованных размеров.
Проведенные исследования («Доклад о человеческом развитии. Децентрализация и человеческое развитие», 2005, доклад ПРООН; «Основные направления реформирования местных органов государственной власти в Узбекистане», 2004, доклад Центра экономических исследований и другие) показывают, что в системе местного управления до сих пор сохранились некоторые проблемы, которые требуют своего решения.
Во-первых, имеет место несовершенство в распределении функций государственного управления между высшими органами госуправления и хокимиятами. Одновременно с неполнотой перечня функций можно говорить об их чрезмерном количестве и неравной в разрезе регионов нагрузке на работников хокимиятов;
Во-вторых, централизация принятия решений приводит к тому, что центральные органы госуправления зачастую перегружены решением текущих оперативных задач, а на решение стратегических вопросов у них остается меньше времени.
В-третьих, на уровне местных органов власти имеют место недостаточные прозрачность и подотчетность местных органов госуправления перед местными Кенгашами (советами) народных депутатов и населением, слабое участие граждан, организаций гражданского общества и частного сектора в процессе принятия решений местными властями. Очевиден также факт недостаточной самостоятельности местных органов власти, которые заняты исполнением поручений вышестоящих органов.
Развитие рыночных отношений и институтов гражданского общества приводит к тому, что возможности широкого использования административных методов, централизованного государственного воздействия на экономику и социальную жизнь общества уменьшаются. Возникает объективная необходимость в сокращении функций и полномочий госаппарата, а также в делегировании (передаче) полномочий центральных органов государственной власти вниз: местным органам государственной власти, органам самоуправления граждан, частному сектору и другим институтам гражданского общества.
Для решения вышеуказанных проблем необходима административная реформа, аналитической основой которой должен стать функциональный анализ. Как к этому подошли в разных странах?
Канада
В 1994 году новое правительство презентовало программу административной реформы как «возможность начать все заново». Был организован процесс оценки всех государственных программ, осуществляемых центральными ведомствами. Проводившиеся перед запуском функционального анализа переговоры центральных органов власти с представителями местных властей и других общественных институтов показали естественные возможности передачи части финансовых обязательств центральных государственных ведомств другим участникам политического процесса. Результат: профицит государственного бюджета Канады увеличился с 3,9 млрд долларов в 1995-96 финансовом году до 7,2 млрд долларов в 1996-97 финансовом году.
Латвия
В 1999-2000 годах правительство провело функциональный анализ на базе министерств сельского хозяйства, экономики и юстиции. 61 самостоятельную функцию, из которых 9 было рекомендовано приватизировать, 40 модернизировать и 12 передать в другие секторы. Эффект состоял в том, чтобы сократить количество финансируемых государством штатных единиц с 8280 до 3196 позиций за счет приватизации или передачи 4891 позиций негосударственному сектору.
Болгария
Первый функциональный анализ был проведен в 1997 году после прихода к власти нового правительства. Были исследованы 26 административных органов на центральном и региональном уровнях. За организацию анализа отвечал министр по вопросам государственного управления. Результатом стало принятие Стратегии по созданию современной административной системы Болгарии. В начале 2000 года был создан реестр административных органов страны. Он преследует две цели — мониторинг деятельности административной системы и обеспечение свободного доступа населения к информации о работе правительственный органов. Система проведения постоянного функционального анализа включена в закон об администрации Болгарии.
Недавно в Ташкенте были представлены результаты функционального анализа, осуществленного с привлечением международного эксперта в хокимияте Ташкентской области. Анализ проводился по инициативе Кабинета Министров при содействие проекта ПРООН «Поддержка системы местного управления/Фаза-2».
Акцент был сделан на следующих моментах:
- роль областного хокимията в системе государственного управления, взаимодействие и функциональная взаимосвязь с Кабинетом Министров и центральными министерствами и ведомствами;
- анализ задач, полномочий и функций хокимията, методов реализации функций на предмет их целесообразности (избыточности, наличия воздействия на интересы населения, бизнеса), дублирования, повышения эффективности, делегирования, соответствия функций ресурсным возможностям.
Согласно полученным данным, в хокимияте Ташкентской области на 16 руководителей приходится 32 исполнителя (подчиненных), то есть соотношение составляет 1:2. В международной практике рекомендуется делегировать одному руководящему работнику управление командой численностью до 10 сотрудников. По итогам исследования эксперт на начальном этапе рекомендовал увеличить соотношение до 1:5.
В хокимияте функционируют 5 секретариатов, выполняющих основные функции, — по вопросам промышленности, предпринимательства, капитального строительства, коммуникаций, коммунального хозяйства и благоустройства; по вопросам сельского и водного хозяйства; по вопросам экономики и социального развития; по связям с общественными и религиозными организациями; по вопросам семьи и социальной защиты матерей и детей. Имеются также 5 департаментов (Информационно-аналитическая группа; Организационно-контрольная группа; Управление делами; Общий отдел; Группа по вопросам деятельности правоохранительных органов, военной мобилизации и чрезвычайных ситуаций), выполняющих вспомогательные функции. Соотношение секретариатов и департаментов составляет 50:50. Зарубежная практика показывает, что необходимо стремиться к достижению соотношения 80:20. Для этого рекомендуется пересмотреть организационную структуру ведомства, объединив все подразделения, занятые административными вопросами, в единый департамент, отдел или управление.
В хокимияте Ташкентской области работают 48 работников, Джизакской области — 41. На одного работника хокимията Ташкентской области приходится более 56 тысяч человек, в то время как в Джизакской области — всего 22 тысячи. Видно, что нагрузка между сотрудниками разных областных хокимиятов распределена неравномерно. Нагрузка неравномерно распределена и в разрезе районов Ташкентской области. Например, при равных условиях труда и оплаты на одного сотрудника хокимията Зангиатинского района приходится 22306 жителей, а на сотрудника хокимията Пскентского района — 7331 житель. Эксперт рекомендовал пересмотреть нормативы по численности штатных единиц в хокимиятах, исходя из общей численности проживающего населения в регионе.
На презентации также отмечались случаи дублирования функций секретариатов с функциями других организаций. Например, хокимият выполняет около 100 функций (задач и обязанностей) в сфере сельского хозяйства. Из них более 10 функций дублируется с функциями Министерства сельского и водного хозяйства и его территориального управления. Кроме того, существует ряд функций, которые можно передать районным хокимиятам. Так, предоставление земельных участков фермерским хозяйствам осуществляется решением хокима района, но вступает в силу после одобрения областной комиссии. Эксперт предлагает передать эту функцию в юрисдикцию районного хокимията.
Ожидается, что результаты работы проекта будут использованы в разработке новой редакции закона «О государственной власти на местах» (принят в 1993 году) и принятии новых правительственных решений по повышению эффективности деятельности госорганов.
